山东东营中院：发挥保全职能 增强司法权威

2015-07-30 10:05:17　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：人民法院报　

　　发挥保全职能 增强司法权威

　　山东东营中院关于保全工作的调研报告

　　如果称审判执行是司法“正兵”，保全则是司法“奇兵”，在债务人不知情时，出其不意，查控其财产，“先夺其所爱”，保全与审判执行相互衔接，“奇正结合”则能够提高调撤率、自动履行率，缩短审判周期，增强司法权威，提高司法公信力。为进一步提高保全实效，山东省东营市中级人民法院组成课题组展开专题调研，提出对保全进行节点分解，建立相互监督、运行高效的保全工作机制。

　　一、保全工作基本情况

　　1.案件数量激增。近年来，东营法院采取保全措施的一审民商事案件数量和其所占一审民商事案件比例双增长，2012年为1889件和16.04%，2013年为3045件和23.37%,2014年为4355件和26.86%，2015年上半年为2899件和31.66%。

　　2.司法矛盾信访前移。近年来，原来在审判和执行阶段才可能引发的矛盾信访，因保全措施的采取而前移。2013年，东营法院受理的保全异议复议案件105件，2014年为165件，2015年上半年88件。

　　3.保全对审判执行工作保障作用明显。2012年，采取保全措施的案件比整体一审民商事案件提高调撤率5.13%、降低申请执行率15.21%、缩短审判周期15.33天，2013年为5.34%、15.15%、16.71天，2014年为5.44%、14.31%、15.6天，2015年上半年为5.48%、14.29%、16.99天。

　　二、保全工作存在的问题

　　1.案多人少的矛盾比较突出。近年来保全案件数量激增，但保全人员并没有相应增加，案多人少的矛盾比较突出。

　　2.案件保全无效率较高。据统计，财产保全的无效率（被查控的财产价值不足诉讼标的额百分之十的案件占全部保全案件的比例）在10%左右。

　　3.申请人提供保全担保存在一定困难。在与律师和当事人座谈中了解到，有些当事人在提供保全担保方面存在困难。

　　4.保全的法律和司法解释等制度供给不足。当今，许多国家十分重视完善民事保全立法。1989年，日本制定了独立的《民事保全法》，该法共四章65条，另有一个“附件”。在德国，假扣押与假处分（等同于我国的保全措施）的规定在德国民事诉讼法中被称为最完善的制度。而考察我国的保全立法，民事诉讼法仅有7条对保全进行规定。可以说，我国的保全制度安排十分简陋。在司法实践中，对保全的法律适用不得不参照执行程序的有关规定。

　　三、完善保全工作机制的建议

　　1.采取保全流程节点控制措施，建立保全监督机制。将保全工作划分为保全立案审查、担保审查、裁定作出和保全裁定执行等节点。在采取保全措施中，分为查控银行存款、不动产、股权等，由不同人员实施，建立保全执行的流水线作业。建立保全节点控制机制，既可以实现各环节之间的相互监督，又提高了工作效率。

　　2.实行财产线索制，提高保全实效性。强化保全申请人提供被保全人财产线索的责任，保全实施人员根据财产线索采取相应的措施，这样既可以提高保全的实效性，也可以避免保全人员与申请人接触和见面，建立起保全人员与当事人的隔离墙。

　　3.实行保调协作制，提高纠纷解决及时率。保全工作实践表明，通过采取保全措施，查控住被申请人财产之后，当事人的调解意愿明显增强。如果能抓住时机，顺势做好当事人的工作，便能够及时化解矛盾纠纷。故应建立保全工作和审判调解相互协作的工作机制，对于已采取保全措施并查控了被申请人的一定数量财产的案件，保全工作人员根据以往办案经验判断，有调解可能的，便可及时将案件转到立案调解人员处进行调解。当事人达成调解协议的，案件可不再转审判业务庭办理。

　　4.增加保全担保方式，解决申请人提供担保难的问题。针对当事人反应提供保全担保困难的问题，建议增加信用担保方式。对一些具有诉讼保全经营许可资格的融资性担保公司，人民法院通过考察后，可以接受其为申请人的保全提供信用担保。为了防范担保公司可能出现的经营风险，应当制定比较严格的管理考察制度，对许可进入法院提供保全信用担保的担保公司实行动态管理。

　　5.制定独立的民事保全法，健全保全制度。针对保全立法和司法解释等制度供给不足的情况，建议完善保全立法，在适当时机制定独立的民事保全法。保全立法应当包括以下几个方面的内容：一是明确民事保全的实质条件，对申请人是否应当就保全申请提供证据作出规定。二是对保全担保的方式作出明确。目前各地法院对保全担保方式要求极为不统一，对现金担保的数额比例、是否接受动产担保、是否接受质押等规定不一，故应当对此作出相对统一的规定。三是建立有别于执行措施的保全措施制度。我国法律对保全裁定的执行规定存在两个方面的问题：一方面缺少对行为保全措施的明确规定，另一方面没有符合保全程序特点的财产保全措施规定，财产保全措施多参照执行措施，而二者是不能完全等同的。故应当就保全措施作出明确规定。四是对保全的解除条件、保全担保的解除条件等作出规定。五是对保全错误的赔偿条件、程序作出规定。六是对保全的复议和异议审查程序作出明确规定。（孙洪武 李益民 赵淑媛 杨敬栓 张德红）

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