最高检发布关于提起公益诉讼改革试点方案

2015-07-03 08:22:06　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：检察日报　

最高检发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

重点对生态环境和资源保护领域案件提起行政公益诉讼

　　最高人民检察院7月2日召开新闻发布会，发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(下称《方案》)。据悉，《方案》对试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等作出明确规定，根据该《方案》，检察机关将重点对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

　　公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

　　《方案》明确了试点的案件范围。民事公益诉讼的案件范围确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

　　《方案》明确指出，公益诉讼案件中，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼。民事公益诉讼案件的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织。行政公益诉讼案件的被告是违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

　　《方案》设置了诉前程序，规定在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。

　　按照《方案》，经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼，向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求;行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼，向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。

　　最高人民检察院新闻发言人肖玮介绍，依据《方案》，最高检选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展改革试点。试点期限为两年。试点进行中，最高检将与最高法共同加强对试点工作的组织指导和监督检查，适时就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题联合作出实施办法，报全国人民代表大会常务委员会备案，并及时就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。

　　《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》及最高检相关负责人解读、最高检民行厅负责人就公益诉讼改革试点相关问题回应媒体。(徐日丹　贾阳)

检察机关提起公益诉讼改革试点方案

为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，现就检察机关提起公益诉讼改革试点提出如下方案。

一、目标和原则

按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的改革部署，积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

(一)坚持改革正确方向。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，发展完善中国特色社会主义检察制度，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

(二)立足法律监督职能。坚持检察机关职能定位，把握提起公益诉讼的条件、范围和程序，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权。

(三)有效保护公共利益。针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。

(四)严格依法有序推进。根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和全国人大常委会的授权决定，确保改革试点在法律框架和授权范围内开展，维护法制的统一和权威。

二、主要内容

(一)提起民事公益诉讼

1.试点案件范围。检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。

2.诉讼参加人。检察机关以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。检察机关提起民事公益诉讼，被告没有反诉权。

3.诉前程序。检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

4.提起诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。

5.诉讼请求。检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。

检察机关提起公益诉讼改革试点方案

(二)提起行政公益诉讼

1.试点案件范围。检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

2.诉讼参加人。检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

3.诉前程序。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

4.提起诉讼。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。

5.诉讼请求。检察机关可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。

(三)其他事项

1.试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准。

2.提起公益诉讼，检察机关免缴诉讼费。

3.提起公益诉讼，试点方案没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。

三、方案实施

(一)立法机关授权。提请全国人大常委会2015年6月授权，自2015年7月起开展改革试点，试点期限为两年。

(二)积极开展试点。2015年7月，根据全国人大常委会的授权和改革试点方案，制定出台试点实施办法，并选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市开展试点。

(三)推动相关法律修改完善。及时总结试点经验和成效，积极推动相关法律的修改完善。

四、工作要求

一要坚持统筹谋划。加强顶

层设计，确立检察机关提起公益诉讼的基本制度和规范，统筹规划具体时间表和路线图。按照可复制、可推广的要求，鼓励试点地区发挥首创精神，推动制度创新。

二要积极稳妥推进。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，既要积极推动，加强对试点工作的指导和督促;又要稳妥慎重，严格程序，努力确保法律效果和社会效果的统一。要逐步形成成熟的经验，再推动立法完善。

三要加强协调配合。各试点单位要加强请示报告和沟通协调，积极争取地方党委、人大、政府和有关部门的支持，建立与人民法院的协调配合机制，共同推进改革试点工作稳步开展。

四要注重宣传引导。既要及时宣传改革试点的好经验、好做法和取得的成效;又要把握宣传策略，严格宣传纪律，正确引导社会预期，为改革试点营造良好的舆论环境。

探索完善公益诉讼制度 保护公共利益不受侵犯

7月2日上午，最高人民检察院对外发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(下称《方案》)，明确规定了试点的目标原则、主要内容、时间地区、工作要求等四个方面的问题，引起社会普遍关注。

公益诉讼现状如何?检察机关提起公益诉讼依据何在?《方案》实施后是否会引起相关案件“爆棚”?针对相关问题，最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭在最高检召开的新闻发布会上作出了回应。

■公益诉讼现状如何，面临哪些困难

缺乏实践经验，相关制度需要完善

公益诉讼是保护国家和社会公共利益的一种有效方式。

记者了解到，我国修改后的民事诉讼法首次在法律上确立了民事公益诉讼制度，明确规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。但作为公益诉讼的重要组成部分，行政公益诉讼制度在修改后的行政诉讼法中并未规定。

“我国公益诉讼处于刚起步的阶段，一方面缺乏实践经验，另一方面相关制度需要进一步完善。”郑新俭指出，检察机关进行公益诉讼改革试点，其目的也就是要探索实践经验，推动完善相关立法。

郑新俭介绍说，近些年来，从法律监督属性，以及保护国家和社会公共利益出发，检察机关积极开展了提起公益诉讼的探索实践。其中，1997年，河南省方城县检察院就一起国有资产流失案件提起民事诉讼并获得胜诉，成为我国检察机关提起的最早的公益诉讼案件。

与此同时，一些地方检察机关立足法律监督职责，积极开展公益诉讼探索与实践，成功办理了一批民事公益诉讼案件，取得了良好的法律效果和社会效果。依据民事诉讼法规定，检察机关还积极开展了支持相关公益诉讼主体提起公益诉讼的探索实践，其中典型的案例是江苏泰州公益诉讼案。

为加强对国家和社会公共利益的保护，强化对行政违法行为的监督，党的十八届四中全会明确提出:探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

“这是党中央积极回应社会现实需求，从依法治国的战略高度作出的重要决策。检察机关将以十八届四中全会精神和全国人大常委会授权决定为依据，稳妥推进提起公益诉讼制度改革试点工作。”郑新俭表示。

■检察机关提起公益诉讼具有哪些有利因素

不牵涉自身利益，有法定调查权，队伍专业

郑新俭指出，根据我国宪法规定，检察机关是国家法律监督机关。作为国家专门的法律监督机关，检察机关通过依法独立公正行使检察权，维护宪法和法律的权威，保障法律统一正确施行，并由此发挥保护国家和社会公共利益的作用。这成为检察机关提起公益诉讼的法律基础。

郑新俭补充说，今年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，为检察机关提起公益诉讼试点工作提供了直接的法律依据。日前，最高检制定的《方案》，也经中央批准，并得到第十二届全国人大常委会第十五次会议的认可。

在郑新俭看来，检察机关参与公益诉讼具有诸多优势，如不牵涉自身利益，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼;拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题;能够从大局出发，审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序;具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，可以大幅度降低司法成本。

“检察机关参与公益诉讼对完善公益诉讼制度、保护公共利益不受侵犯等，无疑具有十分重要的意义。”郑新俭说。

■试点期间案件量是否会“爆棚”

诉前程序可使一些违法行为得到纠正

有些人担心，检察机关提出公益诉讼试点期间，相关案件量会“爆棚”。

郑新俭对此表示，为保证检察机关提起公益诉讼制度改革试点工作的顺利开展，前期检察机关进行了大量的调研，对各地适宜提起公益诉讼的案件进行了初步的摸排。根据调研情况看，预计不会出现案件量过多的情况。而且，根据《方案》，对于行政公益诉讼案件，通过诉前程序，可以使一些违法行为得到纠正，真正进入诉讼程序的行政公益诉讼案件可能不会太多。

“诉前程序不只针对行政公益诉讼，在民事公益诉讼中也是必经程序。”郑新俭指出，《方案》设置诉前程序的目的，是为了节约司法资源，提高检察监督的效力，在行政公益诉讼中也有利于更多地发挥行政机关履行职责的能动性。

据介绍，按照《方案》，检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。因此，在民事公益诉讼中，法律规定的相关机构和社会组织将发挥重要作用。

■“公益诉讼人”与“公诉人”有何不同

法律地位相同，诉讼目的有区别

根据《方案》，检察机关以“公益诉讼人”的身份向人民法院提起公益诉讼，这与刑事诉讼中的“公诉人”有何不同?

对此，郑新俭解释说，两者在地位上是一样的，都是代表国家履行法律监督职能，维护法律的权威和尊严，都代表国家提起诉讼，出席法庭，参与庭审等。但是，两者在适用的法律、程序和要达到的诉讼目的上是有区别的，提起民事行政公益诉讼是通过民事或行政诉讼程序，适用民事或行政法律，达到维护国家和社会公共利益的效果;后者是通过刑事诉讼程序，适用刑事法律，达到追究违法犯罪者刑事责任的效果。

根据《方案》，北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市被确定为试点地区。对此，郑新俭表示，这主要考虑在地域分布上有一定的代表性，同时也考虑是否可能具有公益诉讼案件。选择这些地区检察机关开展试点，既有地域分布上的代表性，又有利于试点工作的推进，这不仅有利于收集、提炼实践经验，也有利于检验试点效果。(徐日丹　贾阳)

 

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