上海政法委书记姜平谈上海司法改革试点工作

2015-05-11 09:04:04　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：法制日报　

遵循顶层设计探索可复制可推广经验

上海市委常委政法委书记姜平谈上海司法体制改革试点工作

　　□　年底前建立全市规范有序的审判权、检察权运行机制,让办案的法官检察官权责相符,对所办案件终身负责

　　□　建立符合司法规律的人员分类管理制度,改变以往完全按公务员模式管理及人员混岗情况

　　□　具有较丰富的办案经验、较强的办案能力、较好的办案业绩人员,担任纳入员额的法官检察官

　　□　建立配套职业保障制度,提高法官、检察官及司法辅助人员的工资待遇,增强司法队伍的稳定性

　　□　一线法官检察官常常面对一些不利因素,要坚定支持他们秉公执法司法,及时为他们担责撑腰

　　□　建立法官检察官执法档案,科学评价其工作业绩和职业素养,作为等级晋升、奖惩的重要依据

　　上海作为司法体制改革先行试点地区之一,经过9个多月在上海市第二中级人民法院、上海市人民检察院第二分院等8个单位先行试点取得经验后,目前,改革已在上海全市所有法院、检察院全面推开。这标志着,上海成为全国首个在省级层面全面推开司法体制改革试点的地区。

　　近日,上海市委常委、政法委书记姜平就上海司法体制改革试点工作相关情况接受了《法制日报》记者的专访。

　　重点推进三项改革措施

　　《法制日报》记者:上海在全国率先全面推开司法体制改革试点工作的意义是什么?下一步有哪些重要举措?

　　姜平:上海在全国率先全面推开司法体制改革试点工作,坚定不移地改革司法管理体制,优化司法职权配置,加强司法活动监督,提升司法公信力,努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,为中国司法体制改革探索出一整套可复制、可推广的制度、经验和做法,既是中央对上海司法工作的肯定和期待,也是上海司法工作能否立足新起点、谋求新突破、拓展新境界的考验,是上海必须承担的政治责任。

　　当前,上海司法工作总体较好,但长期以来,我国对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式,不能充分体现司法职业特点,不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化司法队伍,不利于把优秀人才稳定在司法一线。随着城市经济社会快速发展、利益关系的渐趋复杂、市民法治意识的不断增强,越来越多的社会矛盾和社会问题以案件形式进入司法渠道,司法工作任务日益繁重艰巨。如上海法院2014年受理各类案件55.03万件,法官年人均办案数为158.7件,是全国的2.2倍。同时,司法行政化问题突出也对司法公信力造成了较大的影响。因此,迫切需要通过司法体制改革,建立科学合理的司法人员分类管理和职业保障制度,激励广大司法人员更好地从事执法司法工作,进一步提高司法队伍的专业化、职业化水平,健全司法体制和工作机制,解决司法工作发展不平衡的问题,着力提高司法公信力,确保上海司法工作能继续走在全国前列。

　　下一阶段,上海将重点推进三方面工作:

　　扎实推进司法人员分类管理改革,确保员额制稳妥落实。员额制关系到这轮司法体制改革的成败,我们必须坚定不移地按照中央要求推进。要充分发挥上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会的作用,不断提升入额法官、检察官的专业资质水平。要按照统一、规范的要求,参照先行试点好的做法,细化完善本单位不同类型部门法官、检察官员额配置方案,确保纳入员额管理的法官、检察官实际在核定入额的部门及岗位工作,把真正能办案的骨干稳定在办案一线,充实到办案一线。同时,要严格控制员额使用,为法官助理、检察官助理成长进步预留空间,构建司法机关的人才梯队,防止出现办案力量断层,保证队伍始终生机勃勃、薪火相传。

　　深化完善司法权力运行机制,确保司法权严格依法公正运行。完善司法权力运行机制,落实司法责任制,是司法体制改革的核心任务,也是提升司法公信力的根本途径。因此,我们要牢牢抓住司法权力运行机制改革,健全对司法活动监督制约的制度机制,真正让司法权在制度的笼子里运行,推动实现让审理者裁判、由裁判者负责。全市法院、检察院要继续抓住司法责任制这个“牛鼻子”,根据司法权运行的特点和要求,进一步研究制定加强司法办案监督制约、法官检察官执法档案管理、法官检察官办案责任确定等一系列制度规定,力争形成科学完整的制度体系。目标是在今年年底前建立全市规范有序的审判权、检察权运行机制,让办案的法官、检察官权责相符,对所办案件终身负责,切实提高司法工作质量、效率和社会公信力。

　　强化全面推进司法体制改革试点的保障措施。司法体制改革试点是一项系统工程,如果相关的配套制度和保障措施不能及时跟进,就会影响改革主体任务落实。当前,要深化司法体制改革理论和实务研究,保持改革的工作后劲；要加强宣传,争取得到社会各方面最大的支持；要落实中央关于司法职业保障的决策部署,稳步推进法官、检察官薪酬制度改革。

　　直面难题提出改革之策

　　《法制日报》记者:上海司法体制改革先行试点到底“改”了什么?与以往几次司法体制改革相比有什么不同?

　　姜平:在党的领导下,遵循顶层设计,把握司法规律,此次改革以提升司法公信力为目标,从体制层面提出改革之策,维护司法权威、提高司法效率、促进司法公正。这是与以往几次改革最大的不同。

　　这次司法体制改革先行试点,直面一些制约人民司法发展的基础性、制度性难题,包括对法官、检察官实行员额制管理,对司法人员实行严格分类管理,完善司法责任制,建立由审理者裁判、由裁判者负责的司法权力运行机制,建立与司法职业特点相适应的职业保障制度,推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等,涉及司法管理制度外部以及内部的重大调整,司法资源的重新配置。

　　上海司法体制改革先行试点取得了一定的成效,形成了一批可复制、可推广的经验。

　　建立符合司法规律的人员分类管理制度。根据司法职业特点和上海实际,将司法工作人员分为法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员三类,确定三类人员的员额比例分别为33%、52%、15%,实行严格分类管理,以改变以往完全按公务员模式管理及人员混岗的情况。

　　组织开展首批纳入员额管理法官、检察官遴选工作。市委政法委牵头组建了市法官、检察官遴选(惩戒)委员会,并制定了相关工作规范。目前,首批遴选工作已完成。

　　建立有别于普通公务员的司法人员职业保障制度。包括探索建立与法官、检察官单独职务序列配套的薪酬制度,延迟退休制度等,目前正在进一步制定细化方案。

　　完善司法权力运行机制。围绕司法权力运行的重要环节,市高级法院、市检察院以及试点单位出台一系列规范,明确法官、检察官权力清单,规范审委会工作机制,规范司法权力运行,强化监督管理,落实办案责任制。

　　推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。市相关职能部门研究制定了经费资产市级统一管理具体实施方案,将各区县法院、检察院作为市级预算单位,由市级财政统一管理,市高级法院、市检察院协助管理。相信相关制度规范、实践样本能为全国司法体制改革提供改革经验。

　　反复论证确定员额比例

　　《法制日报》记者:司法体制改革的“上海方案”提出,法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占队伍总数的33%、52%、15%。这个员额比例是根据什么来确定的?改革后哪些人员可以当法官、检察官?

　　姜平:员额制是实行司法人员分类管理的基础,上海设定法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员的员额控制目标分别占队伍总数的33%、52%、15%。我们对这三个数值经过了科学研究与反复论证,根据辖区经济社会发展、人口数量(含暂住人口)和案件数量及实际在审判、办案岗位上的法官、检察官人数,以队伍总数即2013年底本市司法机关编制数加核定文职人员数为基数测算出来。

　　“上海方案”员额比例中,33%的法官、检察官员额控制目标最受瞩目。这一数值约为上海现有法官、检察官占比的一半,意味着近一半的法官、检察官将被分流安排到司法辅助、司法行政工作岗位上。先行试点过程中,遴选委员会结合先行试点单位的实际情况,制定了首次遴选工作意见,对从现有审判员、检察员中确认纳入员额管理的法官、检察官以及从现有助理审判员、助理检察员中差额遴选审判员、检察员并纳入员额管理的法官检察官的条件、程序做了规定。通过首次遴选,首批839名法官、检察官纳入员额,占总编制数的27.6%,其中助理审判员新任审判员127名,助理检察员新任检察员37名。

　　总体上看,具有较丰富的办案经验、较强的办案能力以及较好的办案业绩的人员,能率先从严格的考核考试程序中脱颖而出,担任纳入员额的法官检察官。

　　分类管理解决案多人少

　　《法制日报》记者:上海法院系统审判员和助理审判员占队伍总数的49%,检察系统检察员和助理检察员占实有人数的71%。改革后,法官、检察官占队伍总数的33%。在改革前已经案多人少的情况下,33%的员额如何确保法官、检察官有精力应对当前的状况?

　　姜平:案多人少的矛盾,与真正在一线、能办案的人员不足密不可分。通过规范员额制度,对法官、检察官实行员额制,对司法人员实行分类管理可以有效解决这个问题。

　　通过改革,引导法官、检察官走职业化、专业化道路,把真正有能力办案的业务骨干放到办案岗位上,确保个个顶用、管用,不仅能够最大限度发挥其作用,而且还有利于克服人浮于事的弊端。

　　明确工作职责,法官、检察官得以从繁杂的事务堆中解脱出来。在辅助人员的帮助下,可以更加有效地从事审判、检察业务,更加专心地办理好重大疑难复杂案件。

　　法官、检察官在办案岗位上的人数实际只增不减。改革后,包括法官、检察官和司法辅助人员在内的85%的人力资源直接投入办案,绝对数量增加。同时,一线法官、检察官人数也比原来增多,因为33%员额中减少的大部分是二线和非审判业务部门具有法官、检察官身份的人员,这部分员额让渡到了一线办案岗位。原来具有助理审判员、助理检察员法律职务的人员,也可根据院长、检察长的授权继续行使审判办案权力,负责具体办案。

　　此外,改革建立的配套职业保障制度,提高了法官、检察官及司法辅助人员的工资待遇,提高了司法人员抵御社会物质利益诱惑的定力,增强了司法队伍的稳定性,有利于激发广大司法人员的工作责任感和工作积极性,有利于提升司法水平和公信力。

　　留住人才稳定司法队伍

　　《法制日报》记者:设置法官、检察官助理岗位,是此次上海司法体制改革的创新。在新的人员分类管理制度下,法官、检察官的职业晋升通道怎么样?如何进一步稳定法官、检察官队伍?

　　姜平:我们建立完善法官、检察官专业职务序列,形成明晰发展路径。上海法官、检察官等级由低到高分为法官(检察官)、高级法官(检察官)、大法官(检察官)三大类,依次设置四级至一级法官(检察官),四级至一级高级法官(检察官),以及二级大法官(检察官)。各级法院、检察院的法官、检察官升至三级高级法官(检察官)均实行自然晋升,只要在年度考核中称职,达到规定年限就可以晋升到上一等级。个别不担任领导职务的法官、检察官表现优秀的,在市高级法院、市检察院、中级法院、检察分院还可选升为一级高级法官(检察官),在基层法院、检察院可选升为二级高级法官(检察官)。

　　我们通过多措并举,切实稳定法官、检察官队伍。司法体制改革不是针对某一个人或某部分人,而是为了摒弃现行司法体制中不合理、不科学、不符合司法规律、不利于调动司法人员积极性的因素,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,更好地激发司法队伍整体活力,更好地促进社会公平正义。任何改革都会带来一些利益的调整,但我们的总体考虑和制度设计是朝着有利于司法工作和司法人员整体长远利益的方向,希望司法人员和社会各界要把眼光放得长远一些,更多从社会大局和整体格局上正确看待这次司法体制改革试点。我们积极建立完善法官、检察官专业职务序列,充分反映司法工作的职业特点和司法人员的成长规律,使法官、检察官都有明确的职业预期。不仅要把具有丰富办案经验的优秀司法人员集聚到一线办案部门,真正把司法人力资源优化配置到一线审判办案岗位,更要为法官、检察官的可持续发展创造条件,使司法队伍充满活力、司法工作生机盎然。

　　在福利和薪酬方面,按照不同的法官等级,我们将会实施梯度性的、差别性的薪酬制度,使得更多办案第一线、承担更多办案责任的人,收入能够高一点。

　　中央政法委批复的《上海市法官、检察官职业保障制度方案》,原则同意上海对试点法院、检察院进入员额内的法官、检察官收入水平暂按高于普通公务员43%的比例安排,并向一线办案法官、检察官倾斜。待国家出台与法官、检察官单独职务序列配套的薪酬制度后,再按照新的制度进行套改。

　　科学合理遴选专业把关

　　《法制日报》记者:上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会的定位和功能是什么?

　　姜平:遴选(惩戒)委员会是加强法官、检察官统一管理的重要组织形式和工作平台。负责全面考察法官、检察官参选人选的政治素质、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等各方面表现和业绩,从专业角度统一提出遴选建议,为把好法官、检察官入口提供专业支撑的重要组织形式。

　　委员会的基本职责,就是统一制定各级法官、检察官任职标准,定期组织法官、检察官拟选工作,公平、公正地统一提出选任法官检察官的专业意见,通过科学合理的遴选程序和规则,确保遴选工作能够与党管干部程序、法定任免程序有效衔接,提高遴选的公信力。近日,委员会根据章程规定启动本市第一批法官、检察官遴选工作,严格按照遴选标准选拔出适应让审理者裁判、由裁判者负责要求的法官、检察官,充实到司法办案一线,来自先行试点法院、检察院的404名审判员、271名检察员分别确认入额,入选率分别为83%和85%；127名助理审判员、37名助理检察员分别遴选入额,入选率分别为64.47%和28.24%,遴选过程全程公开,接受社会监督,确保了遴选的公正性。

　　我们着力理顺遴选(惩戒)委员会与司法机关纪检监察部门的关系。根据法官、检察官违法违纪线索,遴选(惩戒)委员会及时查清事实,对法官、检察官重大违纪行为,造成严重负面影响的,除从专业方面向市高级法院、市检察院党组提出惩戒意见外,还可以在一定范围内对违纪法官、检察官予以公开谴责,发挥好正风肃纪作用。

　　去行政化防止干预司法

　　《法制日报》记者:司法改革要解决长期以来存在的逐级请示、层层审批的行政化办案模式,如何从制度上规范行政力量对司法活动的干预?

　　姜平:我们把制度建设的重点和核心放在健全司法权运行机制和落实司法责任制上。完善司法责任制是改革必须紧紧牵住的“牛鼻子”,目的就是要把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位,把司法权真正关进制度的笼子。通过建立权责统一、权责明晰、权力受制约的运行机制,建立办案质量终身负责制和责任追究制,制定落实主审法官、主任检察官选任办法及办案责任制细则,通过制定实施权力清单和办案质量全程管控,不断强化“有权就有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究”理念和机制,推动落实让审理者裁判、由裁判者负责,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。

　　我们积极推动和保障司法人员依法履职尽责。前不久,中央全面深化改革领导小组审议通过了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,中央政法委审议通过了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,这两个制度从内部和外部共同构筑了抵御干扰公正司法的“防火墙”,全市各级司法机关将抓紧细化落实,有力推动和保障司法人员依法履职尽责。同时,一线法官、检察官严格执法、公正司法,常常面对一些不利因素,我们要求各级部门和领导坚定支持他们秉公执法司法,及时为他们担责撑腰,形成正确导向。

　　权力大了更要监督管理

　　《法制日报》记者:法官、检察官的独立司法权大大加强,但谁来监督法官、检察官的行为?有什么制度对法官、检察官的行为进行规范和监督?

　　姜平:我们的总体思路是厘清审判权检察权与监督管理权的界限,构建严格监督管理机制。不断推进司法公开、司法民主,提升社会监督效果。注重依托信息化手段,切实加强审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开等平台建设,全面推行办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网、在线诉讼服务公布等工作,完善人民陪审员制度、特邀监督员制度,有效提高司法透明度和公信力。

　　加强庭审、合议、评议等环节的机制设计,完善合议庭功能。实行科学的指标管理体系和评价考核机制,防止审级独立在现实中被虚化。有效开展检察监督,切实发挥监督作用。贯彻程序公开、保障辩护等基本原则,充分发挥律师在诉讼中的作用。

　　整合资源,完善内部体制性监督。发挥院长、检察长以及内设部门领导的复合监督管理职能,做到“专业规范”、“全程留痕”。发挥审判管理、案件管理等职能部门的监督管理职能,提升案件质效监督管理水平。发挥纪检部门、监察室等廉政职能部门的监督管理职能,促进廉洁自律。加强人大法律监督和党委政法委执法督查。

　　要用制度规范行为、用制度约束干部,扎紧制度篱笆,真正让铁规发力、让禁令生威。建立法官、检察官执法档案,全面记录和动态反映办案数量、质量、效果、职业操守等内容,科学评价法官、检察官工作业绩和职业素养,作为等级晋升、奖惩的重要依据。

　　严格法官、检察官的从业要求。颁布实施上海法官、检察官从严管理有关规定,促使法官、检察官及其助理在法治轨道上秉公用权、依法履职。同时,加强社会监督,严格管理约束,确保司法队伍清正。

　　在现行制度规定基础上,进一步明确各级法院、检察院领导班子成员的配偶、子女和法官、检察官的配偶从事律师、司法审计、司法拍卖业务的,应选择一方退出,在法官、检察官和相关职业之间建立起廉洁“防火墙”。（记者 刘子阳文/图）

相关报道