山东德州：以“两统一”为载体力促执法规范

2015-03-17 08:59:14　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：人民公安报　

　　“我们法制民警就像案件的质检员，公安机关办理的案件由我们统一监督审核；需要进入诉讼流程的，再由我们统一移交到检察机关。‘两统一’不仅提高了效率，而且保障了案件质量过硬，不被检察机关‘退货’。”山东省德州市公安局法制支队民警白玉用通俗易懂的语言解释着她所从事的工作。

　　白玉口中的“两统一”，是德州市公安局法制部门在职能转型中推出的一项重要举措。近年来，在司法体制改革的大背景下，为进一步提高公安机关执法能力和执法质量，引领执法规范化建设不断转型升级，德州市公安局主动顺应以审判为中心的诉讼制度发展导向，以深化“三审查一复核”（即立案审查、强制措施审查、案件处理审查和证据复核）机制建设为抓手，全面开展刑事案件“统一审核、统一出口”的“两统一”工作，有效破解了公安机关执法难题，有力促进了公安机关执法公信力的提升。

　　背景

　　公安刑事执法需转型升级

　　“这几年，执法环境发生了深刻的变化，刑诉法的修订、新司法解释的出台、劳教制度的废止等给公安机关执法带来了新的挑战，人民群众期待公安机关执法能力进一步提升，这些都是‘两统一’制度出台的大背景。”德州市公安局局长于松岩介绍说，2013年初，针对新修订的刑事诉讼法的实施和劳教制度废止后公安刑事司法工作面临的新形势，德州市公安局法制支队对全市公安机关刑事执法状况进行了全面深入调研，发现刑事执法中主要存在以下3方面问题。

　　一是“出口”多头，导致与检、法部门沟通不畅。公安机关刑侦、经侦、治安等警种和派出所均有刑事执法职能，在报捕、移送起诉等环节多头对接检察机关，导致办案部门之间无法建立稳定、默契的沟通联系，在一定程度上影响了诉讼程序的进程。

　　二是“出口”不畅，导致刑事执法质量不高。批捕移送起诉工作对执法办案质量要求高、任务重、难度大，导致部分办案民警畏首畏尾，不愿提捕、不敢提捕，刑事案件的转捕率、批捕率、移送审查起诉率明显下滑，刑事打击处理能力弱化。部分民警甚至放松了对证据的搜集固定和对事实的核查，甚至将事实不清、证据不足的案件“带病”送到检察机关。

　　三是重点不明，导致公安法制部门疲于应付。捕前、移送起诉前案件审查是刑事办案中的重要环节，在核查案件事实、完善证据、正确适用法律定性处理方面具有不可替代的作用。但由于受思想观念、体制机制束缚，公安法制部门在这一重要环节无法发挥应有作用，出现使不上劲、发不出力的现象，导致刑事执法监督仍处于“灭火救援”、事后补救的被动循环之中。

　　德州市公安局党委历来将执法质量视为公安工作的生命线，针对刑事执法工作面临的新情况，为有效解决公安执法工作遇到的突出问题，他们坚持主动谋划、积极应对，多次召开专题调度会，并组织开展基层调研21次。在充分论证实践以及听取检、法等部门意见的基础上，市公安局确定将“归口移送”工作作为牵引公安执法改革“牵一发动全身”的“牛鼻子”工程，并在人、财、物等方面予以全方位倾斜支持。

　　德州市公安局明确规定，所有刑事案件归口到法制部门统一审核把关、统一提请逮捕移送起诉，全面建立刑事案件“统一审核、统一出口”的新机制，形成完整的执法责任链。在此基础上，推动建立公安与检、法部门联席会商机制，每月定期会商，对重大疑难问题同研究、同解决、同部署、同推进。特别是在处置敏感案（事）件方面，统一执法思想、执法标准，确保法律效果、社会效果统一。目前，共轮流召开联席会议23次，联合出台常见刑事案件批捕标准、所庭联动、信访处置、轻伤害处理、同步录音录像、羁押必要性审查、电子案卷等纪要文件16份，研判会商疑难案件35起。

　　施策

　　2014年夏天，德城区发现一无名女尸，经过民警9天的缜密侦查，破获了这起故意杀人、拐卖儿童连环案，3名犯罪嫌疑人全部被抓获。侦查部门将该案件提请法制部门进行逮捕前审查，法制案审民警通过阅卷，对该案件提出了多条关键证据的补查意见，并针对其中一名嫌疑人无社会危险性的情节，建议办案部门变更强制措施。通过法制案审民警的工作，使得该案原来的证据链条更加完善，为顺利批捕打下基础。

　　这是德州公安法制部门开展案件监督审查的一个缩影。“两统一”机制运行以来，全市共审查复核案件4612起，提出退补提纲1600份、意见1.2万条，落实检察机关建议158条。

　　2013年4月，德州市公安局印发了《关于建立“专职法制员工作机制”和“归口移送刑事案件工作机制”的意见》，确立职责定位、实施步骤、保障措施；2014年8月，制订了《关于加强执法管理和监督的工作意见》，明确了法制部门与办案部门的职能分工，规定由法制部门全面履行监督职能，对刑事案件立案、报捕、移送等环节从程序、法律等重点环节进行审核把关，对案件主要证据、存疑证据、非法证据进行复核；办案部门负责侦查、审讯，对具备提请逮捕或移送起诉条件的案件提交法制部门审查，并根据法制部门意见，补充完善证据，查证落实线索。通过审查复核，全面执行刑事立案追诉标准，切实减少因与检、法机关认识不一、盲目采取刑事强制措施、案件久拖不决等现象。

　　法制部门该如何履行监督职能？监督范围过广，容易束缚侦查办案人员的手脚，不利于快速及时侦破案件；监督范围过窄，则起不到提升办案质效的作用。因此，这个监督点的设置至关重要。在综合考虑刑事执法办案各种环节、各种因素的前提下，德州市公安局法制支队确定了“三审查一复核”职能，即明确刑事执法监督大（中）队负责履行刑事案件立案审查、强制措施审查、案件处理审查和证据复核，建立案件审查范围、移送程序、送审期限、审查标准、台账登记等9项运行工作标准。“三审查一复核”在职能上对法制部门的审核监督权限作了界定，使“两统一”有章可循，推动了“两统一”工作扎实推进。法制部门还对重大案件提前介入、随警作战，帮助指导侦查民警始终围绕事实、法律、证据开展侦查工作，增强证据的关联性、客观性、合法性，避免后期可能出现的非法证据排除带来的侦查弊端和诉讼隐患，提高打击处理实效。

　　针对案件“出口”问题，他们建立完善对接机制，由法制部门负责与检察机关的对接，办案部门负责对检察机关建议的落实。研究提请批捕案件移送、案件移诉、复议复核、延长羁押期限、检察机关建议处理、会商研判等11项程序。由法制部门将明显达不到批准逮捕、起诉条件的案件全部退回办案单位继续侦查，直到符合逮捕、起诉条件为止，确保向检察机关移送的案件法律文书齐全、事实清楚、证据确实充分，以专业化侦查对接专业化检察，实现公、检双赢目标。

　　德州市公安局法制支队支队长袁绍志深有感触地说：“以前，公安机关办案和监督职能不分离，办案民警自己办理的案件自己审核，再自己与检察部门对接，走诉讼流程等程序性工作。这就存在两个弊端，一是自己办案自己审核很难发现案件在证据方面的瑕疵和执法办案过程中存在的问题，不容易对案件作出整体的执法质量评估；二是办案民警又要侦查破案，又要拿出许多精力应对比较繁琐的程序性工作，既耽误时间，又效率不高。‘两统一’正好破解了这个难题。”

　　“法制部门能帮助我们发现问题，使办案民警做全做细证据的意识明显提高。”办案民警孟凡瑞认为，“两统一”推动了执法办案由注重书面证据向事实证据转变，办案方式由“以人找案”向“以证定案”转变，进而倒逼办案人员证据意识的提升。今年以来，检察机关纠正漏补漏诉、立案监督等案件总数同比下降97.6%。

　　张晓明是庆云县公安局法制大队民警，去年刚通过了国家司法考试。说起“三审查一复核”里案件审查范围、移送程序、送审期限、审查标准、台账登记等9项运行工作标准的具体内容，她头头是道、如数家珍。目前，德州公安法制民警队伍由58人增加到175人。为加强软件建设，夯实“两统一”的基础保障，全市公安法制部门全部实行队建制改革，下设三队一室，行政、刑事执法监督中队各配备4至8人，执法管理中队、综合办公室各配备2至4人。全局优先将法律专业学历、通过国家司法考试、取得中级以上执法资格和有侦查工作经验的民警充实到公安法制队伍，这四类人员分别占40.6%、15.4%、58.9%、41.1%，其中刑事案件预审业务骨干65名。

　　德州市公安局还突出法制员在法制基层基础工作的保障作用，对全市387名法制员进行聘用及上岗培训，强化法制员的法律审核、监督、服务职能，突出法制员日常执法巡查及风险评估，工作中突出实战应用培训，注重提高民警执法素养。

　　有了专业的人才队伍作为强力保障支撑，德州公安机关还以大数据警务云计算建设为基础，对“三审查一复核”进行警综平台本地化改造，增加法制流程监督点18个。他们自主研发执法监督系统，同步开展网上立案、执法质量考评、场所管理、风险评估等17项执法监督工作，实现全过程监督、全领域覆盖、全流程控制。开展执法场所等级评定，对全市135个执法场所全部提档升级，做大做强一级所，做精做细二、三级所；在一、二级办案区，每个县公安局法制大队下设执法管理中队对办案区进行专职机构管理，共设123个专管室、185个专（兼）职专管员进行场所使用管理，确保民警执法行为规范养成。

　　他们还优化监督考核机制，出台考核运行机制办法，明确了市级法制部门对县级法制部门、法制部门对本级执法办案单位的指导原则、考核办法、考核标准。县级法制部门遇有重大、复杂、疑难案件时，市级法制部门可提前介入案件相关法律复核；对疑难案件组织相关部门进行研判，对存在的执法问题及时提出整改要求，并在必要时调集全市案审骨干进行复核。

　　成效

　　以深化“三审查一复核”机制建设为抓手，全面开展刑事案件“两统一”工作，使德州公安机关执法工作更加专业化、标准化、明细化，法制部门业务职能更加明确化、实战化、流程化，有效破解了过去刑事执法工作存在的4大“病症”。

　　——破解“劳教依赖症”。在狠抓介入指导、完善诉讼环节上下功夫，使原来过度依赖劳教打击处理的寻衅滋事、流窜作案、邪教等刑事案件和非正常信访难题，得到有效处理，执法效能大幅上升。特别是在打击邪教方面，2014年，共办理邪教案件41起、批捕14人，同比分别上升32.26%、600%，有4个县市区实现了邪教批捕案件的零突破。

　　——破解“出口紊乱症”。打破以往案件审核部门不统一、审核人员不确定的分散型审核模式，着力把牢案件监督审核的进口关、过程关和出口关，进一步提升了执法办案质量和规范化执法成效。2014年，全市公安机关执行逮捕、移送起诉人员数同比分别上升27.65%、10.06%；批捕率、起诉率分别达82.59%、99.32%，同比分别上升14.04%、12.46%

　　——破解“证据缺失症”。注重对客观证据的收集和固定，促进办案民警增强做全做细证据意识，推动执法办案由注重书面证据向注重事实证据转变、办案方式由“以人找案”向“以证定案”转变，进而倒逼办案人员证据意识的提升。2014年以来，检察机关纠正漏补漏诉、立案监督、纠正违法数同比下降97.6%。

　　——破解“监督乏力症”。坚持办案与监督相分离原则，形成“执法生产线”和“质量监督线”贯彻办案始终，明确案件侦查部门主办责任与法制部门监督责任，破解传统法制监督仅滞留于书面审、程序审和形式审，或因纠错能力不足导致执法监督仍处于“灭火救援”、事后补救的弊端。

　　机制的创新促使德州公安执法队伍全面树立法律意识、证据意识、质量意识，有效保障了民警有更充分的时间和精力多办案、快办案、办好案，进一步实现了3方面工作的提升。

　　——执法管理提档升级。通过该机制的运行，实现了以破案主导侦查向诉讼主导侦查执法理念的转变，实现了执法方式由粗放型向精细化的转变。特别是建立了刑事案件证据视图制度，要求侦查人员以犯罪构成为基础，按照刑诉法规定的证据种类进行取证，明确需取哪些证据，有针对性地证明案件事实，并对全案证据进行分析，形成证据视图，以达到使侦查人员建立以诉讼为主导的侦查理念，从而使执法向精细化发展，有效防止了冤假错案的发生。

　　——执法质量得到有效保障。法制部门强化对刑事案件的审核指导监督，把侦查办案的每一环节与法庭审查标准相对应，促使侦查办案民警提高依法取证能力和刑事办案水平；强化民警自我约束意识，防止侦查权力的滥用，避免案件办理出现瑕疵。侦查办案民警执法素质的提升，加上法制民警的严格审查，有力保障了案件质量。

　　——执法公信力切实提高。公安机关办案质量和能力得到社会普遍认可，因执法问题引发的信访案（事）件大幅减少，执法公信力大大提高。2014年，全市公安机关涉法涉诉信访案件同比下降21%，群众安全感和满意度得到提升，在上半年全市公安机关群众安全感和满意度电话调查中，对执法质量的满意度达97.51%。

　　“三审查一复核”工作机制的落实，全面激发了德州公安机关刑事执法创造活力，通过积极探索实践，先后建立完善了轻刑快审、积分管理、证据视图3项刑事执法制度，推动了规范执法长效机制建设。

　　轻刑快审制度

　　2013年10月，德州市公安局会同检、法机关联合出台了《关于依法快速办理轻微刑事案件的实施意见》，对轻微刑事案件的办理，在遵循法定程序、确保办案质量的前提下，简化工作流程、缩短办案期限，做到快侦快办、快捕快诉、快判快调，畅通了政法机关化解敏感案（事）件的渠道，增强了在处置矛盾纠纷过程中的灵活性，最大限度地减少了社会冲突，避免了矛盾升级，减少了非正常信访的发生。目前，全市已通过轻刑快审制度，速裁刑事案件130余起，及时化解矛盾纠纷73起。

　　积分管理制度

　　通过借鉴现代企业管理模式，运用大数据警务云技术，德州公安机关对警综平台流程再造，将民警执法办案质效以积分形式予以量化，将积分考评纳入执法监督平台，提升了执法考核的科学性和客观性。

　　针对刑事、行政和调解案件办理流程中的7个环节，设置64个关键点进行考核，从接处警到案件处理形成监督考核闭环系统。针对不同警种、岗位职责差异，分为业务警种和派出所两个序列进行考核，用质量去考评数量，量质同考，积分换算，促进规范高效执法。目前，执法办案积分管理制度已在全市公安机关推行。

　　证据视图制度

　　德州市公安局出台《刑事案件证据视图制度》，用视图编码展现证据与事实的对应关系，以犯罪构成为导向、以证据为核心、以诉讼为中心建立证据框架体系。办案单位在提请法制部门提捕、移送起诉审查时需要制作证据视图随案报送，对重大疑难案件，要制作涉案人员关系结构图、作案过程流程图、涉案资金流向图等客观证据视图。通过推行证据视图制度，进一步提高了民警发现、收集、固定、审查、判断和运用证据能力，促使证据标准更能贴近起诉、审判标准，提升了执法标准化和警务实战化水平。

　　通过刑事案件“两统一”工作制度的切实施行，我感觉到法制部门的业务职能更加明确，并更加贴近实战，法制民警实现了从“谋士”到“战士”的角色转变。对刑事案件的统一审核，提高了案件证据标准，促使侦查员严格依法、保质保量地搜集整理证据，从而最终提升了案件质量；对刑事案件的“统一出口”，规范了案件诉讼标准，在提请逮捕、起诉过程中更加顺畅，便捷了与检察机关的衔接程序，加快了案件的办理进程。

　　——德州市公安局经济技术开发区分局法制室民警孙铮

　　“两统一”工作机制的运行，改变了办案单位自侦、自审、自诉的传统模式，强化了公安机关内部执法监督，督促和引导办案单位转变为以诉讼为中心的侦查模式，使得办案民警的证据意识明显加强，案件的质量和诉讼效率有了明显的提升，同检、法机关的沟通、协调更加顺畅，案件的批捕率、公诉率较机制运行以前有了较大提高，也适应了当前司法体制改革和法治公安建设的迫切需要。

　　——庆云县公安局法制大队民警乔方彬

　　近年来，公安队伍新民警较多，办案水平有待加强，办案质量有待提高。通过我们法制民警的层层审核把关，办案单位对我们提出的审核意见能够积极、及时地补充侦查，民警办案能力明显增强。例如有些案件中出现用语不规范的问题，如“对犯罪嫌疑人某某进行刑事拘留”，我们提出规范法律用语应为“对犯罪嫌疑人某某采取刑事拘留强制措施”……在法制大队的步步质检、层层把关中，办案民警的证据意识、诉讼意识显著增强，办案单位与检、法机关沟通更顺畅，杜绝了有据不查、有法不依、降格处理等情况的发生，具体体现为破案率、刑拘率、批捕率和实际处理率显著提高。

　　——禹城市公安局法制大队民警周磊

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