社会组织春芽破土欠立法东风郑功成代表呼吁

制定社会组织法突破发展瓶颈

　　郑功成,十二届全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员,中国社会保障学会会长,中国人民大学教授。长期从事社会保障、收入分配及民生相关领域研究,是中国社会保障改革与发展战略、维护社会公平正义与保障国民共享发展成果、国家社会福利制度发展战略等重大战略项目研究首席专家。记者 杨晋峰 摄

　　全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成每次参加全国人大会议,都会提出与社会民生息息相关的建议。今年,他关注的焦点是社会组织立法。

　　在郑功成看来,我国社会组织需要大发展,也正在大发展。但立法滞后,成为社会组织发展的瓶颈。因此,专门制定社会组织法尤为迫切。

　　50余万社会组织无规范

　　社会组织有何重要性?专门立法又为何必要?

　　面对《法制日报》记者的疑惑,郑功成首先从社会组织的重要性切入。“现代社会,社会组织(或称非营利组织)是与政府部门、营利组织并列的三大系统之一,是公民参与社会治理的重要途径,也是国家治理体系与治理能力现代化的重要支撑。”

　　他告诉记者,在全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景下,政府简政放权与职能转换的相关公共职责需要社会组织承接,公民有序参与国家社会、政治、文化事务离不开社会组织这一载体,城乡居民日益增长的基本公共服务需求需要依靠大量的社会组织提供。

　　“因此,大力发展各种社会组织,已经是我国快速走向现代化一项十分紧迫的任务。”他说。

　　据民政部统计,截至2014年第三季度,全国依法登记的社会组织达56.9万个。其中社会团体29.8万个,民办非企业单位26.9万个,基金会3872个。与1988年民政部门归口登记之初的4446个相比,年均增长20.51%。

　　社会组织的业务分布更可谓全面开花。按民政部门统计,社会组织分为经济类、科学研究类、社会事业类、慈善类、综合类5大类,包括科技及研究、教育、文化、卫生、体育等14个小类。其中,教育、社会服务、农业及农村发展、文化、工商业服务、卫生6个领域社会组织数量最多,约占总数的70%。

　　“党的十八大后逐步取消社会组织双重管理体制,社会组织还将如雨后春笋,迅猛发展。”郑功成说。

　　然而,与上述情况形成鲜明对比的是,我国迄今还没有一部社会组织法,仅仅依靠有关行政法规和部门规章规范。“这些法规主要是规范登记程序的,既缺乏对社会组织权益保障的法律规范,也缺乏对社会组织与其他组织及个人之间权利义务关系的法律规范。”郑功成指出,法律规范的缺乏,已经构成社会组织发展瓶颈。实践中,社会组织亦存在诸多迫切需要通过法律规范才能解决的现实问题。

　　比如,社会组织的性质定位不清晰,社会团体、基金会、民办非企业单位3种组织形态的实际构成较为复杂,在相关政策适用上亦已经出现问题；社会组织与政府的关系不清,不仅现行法规规定的双重管理体制使许多社会组织不得不依附于行政机关或类行政机关,而且政社不分格局已经影响到政府与社会组织的良性互动；社会组织的治理规范不足,决策机构、执行机构、监督机构之间的关系往往形同虚设……

　　列举了诸多日益凸显的现实问题后,郑功成无奈地告诉记者,见诸媒体的一些社会组织失范行为,同样因缺乏相应法律依据无法有效监管,已经导致公众对社会组织的信任度不高；而一些社会组织的自主权甚至财产权受到损害,亦无法得到法律维护。这些问题既影响社会组织自身发展,也影响社会各界积极参与社会治理的积极性,进而对全面深化改革形成制约。因此,制定社会组织法非常必要。

　　专门立法条件基本具备

　　党的十八大明确提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,引导社会组织健康有序发展”的要求。十八届二中全会提出要“改革社会组织管理体制”,十八届三中全会提出要“激发社会组织的活力”,十八届四中全会提出要“加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展”。

　　“这些重要且明确的要求,为加快社会组织立法提供了权威指引。”郑功成说,从现实出发,制定社会组织法已非常具有可行性。

　　他介绍说,在国家层面,现行法律中的公益事业捐赠法、民办教育促进法、律师法、注册会计师法等相关法律,均与社会组织立法相关；全国人大内务司法委员会正在起草中的慈善事业法,可视为社会组织方面的专门法。国务院制定的社会团体登记管理条例、基金会管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例等行政法规,更是对社会组织相关内容的具体规范。在地方,迄今已有20多个省、市颁布了有关行业协会等方面的地方性法规或政府规章。

　　“目前,国务院及主管部门先后制定大量政策性文件,用以规范某类社会组织或社会组织的某类业务活动,其中的成熟内容完全可以上升到法律规范层面。”郑功成说,所有这些,均为制定社会组织法奠定了一定基础。

　　“我国社会组织近十几年来一直在平稳较快发展,社会组织几乎涵盖各个社会领域。发展实践中,这些社会组织均有自己的政策需求,它们同样构成社会组织法立法的实践源泉。”郑功成说,综上所述,制定社会组织法已经具备较好的现实基础,只要对社会组织立法给予应有的重视,就能够适时制定一部较好的社会组织法。

　　促进公益事业健康发展

　　与往年所提建议一样,郑功成依然对社会组织法的立法框架与基本思路,提出完整具体的设想。

　　“社会组织法的立法目的是保障公民结社自由和财产权利,规范社会组织行为,保障社会组织合法权益,促进社会公益事业健康发展。”郑功成说。

　　他拿出一份详细草案文本介绍说,社会组织法的立法框架可设8章若干条,其中应涉及社会组织设立、治理,社会组织财产管理与使用,社会组织的变更与终止,社会组织监督管理的具体规定。应规定社会组织在登记、活动、变更、终止全过程中的法律责任；监管机构及其工作人员的法律责任；其他相关组织或个人的法律责任等。

　　“我的建议是,将社会组织法增补入第十二届全国人大常委会立法规划,由全国人大内务司法委员会、全国人大常委会法制工作委员会牵头起草,民政部等部门紧密配合,共同推进社会组织法草案起草工作。”郑功成说。

　　（记者张媛）