浙江高院关于2014年开展司法建议工作的调研报告

2015-01-15 08:41:04　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：人民法院报　

积极延伸审判职能 助推法治浙江建设

——浙江高院关于2014年开展司法建议工作的调研报告

　　核心提示：立足审判执行工作实践，发现梳理和分析研究社会治理中存在的问题，及时向党委、政府和有关单位发出解决问题的司法建议，是法律赋予人民法院的重要职责，也是人民法院贯彻落实全面推进依法治国精神，运用法治思维和法治方式，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要载体和途径。本报告通过对2014年浙江法院开展司法建议工作的情况进行梳理分析，希望总结具体做法和经验，对进一步推进人民法院开展司法建议工作有所裨益。

　　多年来，浙江法院一直重视并不断加强司法建议工作，2012年以来共发送司法建议2796份，其中2014年发送954份，同比增长9.9%，反馈率和采纳率分别达到74.2%、71.3%。发往各级党政机关和企事业单位的司法建议占到八成（见图一、图二）。

　　一、遵循司法规律，基于法院职能，从司法服务和保障大局方面提建议

　　1.建言“五水共治”等党政中心工作依法推进，服务经济社会发展大局。“五水共治”（即治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）是浙江省委、省政府全面深化改革、推动经济转型升级、保障改善民生的重要举措。全省法院针对推进“五水共治”中已经出现和可能遇到的带有共性的问题，共向党政部门发出意见建议100余份，有效服务和保障党政中心工作依法有序推进。例如，嘉兴中院针对推进“五水共治”行政执法中污水取样和送检、排污处罚、行政追责与刑事追诉衔接等具体问题发出了法律建议，嘉兴市委书记鲁俊批示要求相关部门根据中院提出的建议“抓实抓好抓出成效”。鄞州法院针对当地政府在整治违法建筑过程中存在执法主体不适格、程序不规范等在审理中出现的问题，向区政府发送了司法建议，浙江省政府党组副书记王建满批示要求规范此项工作提高依法推进水平。

　　2.围绕提高依法行政水平提建议，服务法治政府建设。依法行政是建设法治政府的关键环节。党的十八届四中全会《决定》提出“建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。2014年，全省法院针对有的行政执法部门在实施具体行政行为过程中存在的主体不适格、行为不规范、程序有瑕疵、甚至越权执法等问题，就如何规范行政程序、纠正不当行政行为等发出司法建议320余件，促进行政行为在法治轨道上运行，以法治思维和法治方式尽职履责。

　　具体反映在：（1）在规范行政处罚方面，奉化、温岭、浦江等法院针对执法机关存在程序启动不适时、证据收集不全、处罚尺度过当、逾期处罚等情形发出司法建议，推动行政处罚规范化、法律化；（2）在规范行政许可方面，杭州、衢州中院等针对作出行政许可过程中组织听证、登记备案、变更许可时作出补偿等方面存在的问题提出建议，推进行政许可决策科学、程序正当、过程公开、结果公正；（3）在促进政府信息公开方面，金华、舟山中院等针对部分负有信息公开责任的政府机关不按法定要求公开信息、逾期公开以及公开信息不准确等问题发出司法建议，确保公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业建设等领域的政府信息公开落到实处；（4）在规范执法程序方面，临安、金东、开化等法院针对处理环境污染案件中调查启动、书证制作、文书送达等环节存在的问题，就严格调查程序、规范环保执法等方面向环保执法部门发出司法建议；（5）在规范行政复议方面，西湖、江北等法院提出完善复议程序中听证环节、增强复议决定可执行性、建立履行监督机制的建议；（6）在行政机关负责人出庭应诉方面，西湖、洞头等法院就行政首长出庭应诉、提高应诉能力等提出建议，推动形成行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度和氛围。

　　3.围绕创新社会治理提建议，提升社会治理法治化水平。全省各地法院善于从审理具体案件中发现社会治理中存在的问题，深入分析矛盾纠纷产生的深层次原因，共向金融、电信、医院、学校、行业组织等发送司法建议160件，引导多层次多领域依法治理，促进提升社会治理法治化水平。在指导人民调解方面，海宁、嘉善、南浔等法院在办理人民调解协议司法确认案件中就如何进一步完善人民调解工作程序、规范调解协议书制作、防范当事人频繁反悔、提高人民调解组织威望等发出司法建议，促进完善调解与诉讼有机衔接、相互协调的多元纠纷化解机制。在基层组织创新治理方面，越城、嵊州、温岭等法院针对案件审理中发现的学校、医院、村（社区）存在疏于安全教育、印章管理不严、依法履职意识不强等问题提出建议，引导基层组织加强法治观念、自我约束、自我管理。在规范物业服务方面，慈溪、柯桥、嵊州等法院针对居民小区存在业委会履职不规范、物业公司服务不到位等导致物业纠纷频发的情况发出司法建议，引起当地政府职能部门的重视，专门出台物业服务健康发展管理规定，并成立由政府牵头、多部门参加的物业管理协调领导小组。

　　4.围绕深化金融改革提建议，预防和化解金融纠纷。温州金融综合改革是浙江“四大国家战略”之一，丽水农村金改、台州小微企业金改、义乌国贸金改等是浙江金融改革的重要举措。全省法院针对小贷、担保、典当行、网络融资等金融创新过程中反映出来的普遍性、规律性问题，及时提出改进意见建议100余份，为金融改革保驾护航。例如，丽水中院出台《关于为推进农村“三权”抵押工作提供司法保障的试行意见》，针对农村金改中涉及的农村土地承包经营权、林权、农民住房财产权在抵押融资和流转变现等方面提出法律建议，有力推进了当地金融改革。黄岩法院针对互联网融资领域出现提现困难、诈骗、老板失联等问题，向政府金融主管部门提出加强对众筹、P2P网贷等新型网络融资方式监管的司法建议，引起了金融办等机构的高度关注，并积极采取措施改进相关工作。

　　二、司法建议的形式灵活多样，提高司法建议的针对性、可接受性

　　全省各地法院不断探索、丰富和创新司法建议的形式，除个案建议、类案建议、综合性司法建议外，还根据实际情况以典型案例、专题报告、要情专报、定期制作发布专项审判工作报告（白皮书）、宣传手册等形式提出司法建议，形式多样，载体丰富。2014年3月，浙江高院连续第七年向浙江省委、省人大、省政府专题报告全省法院行政案件司法审查情况，得到浙江省委副书记、省长李强的充分肯定，认为这是“就进一步提高依法行政水平、有效防范化解行政争议提出了很好的建议”。一年来全省法院共向当地党政机关发送白皮书73份，得到各级党委、人大、政府、政协等机关领导高度重视和充分肯定，法院与政府之间建立起了“一种基于法治理性的权力间对话机制”，府（政府）院（法院）联席会议、对话交流机制日益成熟，效果日趋明显。表现在：一是行政机关执法程序更加规范，大部分行政机关能够严格遵守法律规定的时限、方式、环节等程序性要求作出具体行政行为。二是土地、公安、工商、劳动和社会保障、房屋登记等行政执法重点领域的行政机关及时采纳法院建议，制定细化程序性规定，使执法内容更明确、执法过程更透明。三是一些行政机关根据白皮书内容，开展专题收集、研究和分析，部分行政管理领域和种类的涉诉案件败诉率大幅下降。

　　全省各地法院还积极探索以分析年报、法律手册、座谈会、典型案例等灵活多样、人性化的建议方式，切实提高司法建议的有效性和可接受性。景宁、青田等法院分类制作了当地比较突出的涉案问题分析年报，向当地街道提出基层社会治理中存在的问题和改进建议。建德法院在走访调研当地重点污染整治区的基础上，结合办案实际编写了《“五水共治”法律知识手册》和典型案例，向环保局、乡镇街道等免费发放1500余份，受到当地党政主要领导的肯定。平阳法院改变过去“文来文往”的发送、反馈形式，建立了庭前组织旁听、庭中法官点题、庭后推动落实、年终类案建议的“全程互动式”司法建议发送机制，效果良好。江干、遂昌、青田等法院以开展法制讲座、授课培训、专题座谈会等创新建议形式，变书面建议为面对面建议，减少了建议对象的抵触情绪，增强了司法建议的可接受性。

　　三、注重司法建议的实效性，重在改进工作、解决问题上下功夫

　　1.加强回访，督促落实。一份司法建议发出后，并不意味着万事大吉，相反，其最终价值的体现在于真正的采纳落实。因此，浙江高院要求全省法院司法建议发出后承办人应在合理期限内跟踪回访，了解司法建议的落实情况，听取被建议单位的反馈意见和建议，既督促落实，又有利于法院改进司法建议工作。

　　2.巧借外力，提升司法建议实效。浙江省委省政府发文明确规定，行政执法机关应在60天内对司法建议作出回复，鹿城、乐清、洞头等地将司法建议反馈落实情况纳入党政机关工作、法治政府建设考核范围，江北还将行政机关采纳落实法院司法建议情况纳入“江北区重大决策执行监察平台”，实行司法建议落实反馈的动态监督。

　　3.组织推动，不断拓展司法建议的影响力。2014年1月9日，浙江高院召开“司法建议工作新闻发布会”，通报全省法院司法建议情况，发布了一批典型案例。浙江法院还充分发挥评优评先的激励和导向作用，在第一届全国优秀司法建议评选活动中，浙江法院有4件成功入选，其中1件还被评为“全国十大司法建议”。浙江高院还连续两年评选和表彰了“全省法院十大司法建议”和40件优秀司法建议，全省法院司法建议工作的影响力在不断扩大。

　　实践证明，司法建议是人民法院依法运用审判职能全面推进法治建设、帮助行政机关养成依法办事习惯、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。修改后行政诉讼法明确规定了人民法院“发现规范性文件不合法的”“被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的”，可以向相关行政机关、监察机关或者上一级行政机关提出处理、处分的司法建议，司法建议工作应当大有作为。

　　（课题组成员：魏新璋 葛宏伟 杨 治 夏祖银）

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