以建设法治体系实现法治国家

　　党的十八届四中全会提出中国特色社会主义法治理论、法治体系、法治道路，这是三个重要的命题。对这三个命题如何进行理论上的阐释，还需要深入探究。

　　具体来说，在法治体系的五大体系中，第一个是法律规范体系，加了“规范”二字，这与原来所提的法律体系是什么关系？第二个是法治实施体系，基本上是原有的法律实施的三大块内容，即执法、司法、守法。第三个是法治监督体系，将法律监督从原来的法律实施体系里面剥离了出来，因为监督问题现在变得越来越重要，所以监督成为一个独立的体系。第四个是有力的法治保障体系，包括政治保障、人才与队伍保障、经济保障、社会文化心理保障等。最后一个是党内法规体系，将这一体系纳入法治体系，在党的文献中尚属首次。

　　四中全会提出全面推进依法治国的总目标是：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。笔者认为，对这一总目标需要进行分解，建设法治体系是手段，实现法治国家是目标，通过建设法治体系，实现法治国家。

　　四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），有许多新提法、新命题、新亮点。比如，《决定》坚持依法治国和依法执政相结合。四中全会鲜明地提出，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。这意味着对党内法规的定位，还是坚持了法治原则。

　　《决定》解决了法治与改革的关系，提出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。同时列出了三种办法：第一种是实践证明行之有效的，要及时上升为法律。这是比较明确的。第二种是实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。比如上海自贸区试验，这对发展中国家是必不可少的，解决了授权问题就解决了合法性问题。第三种是对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。这三点解决了法治与改革的关系。

　　《决定》提出的“宪法解释程序机制”是一个新课题。宪法学界正在积极研究这个问题。《决定》提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，或将导致审查工作量非常大，难以取得效果。“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，由谁依法撤销和纠正，也需要进一步研究。

　　《决定》中关于“禁止地方制发带有立法性质的文件”规定的理解仍然有争议。什么叫“带有立法性质的文件”？立法性质的文件和一般的规范性文件的区别在哪里？或者说它们之间不同的特征是什么？有人认为主要区别是程序性，但笔者认为这并不是主要区别，规范性文件也可以通过程序化来制定，因此，什么叫带有立法性质的文件也是需要研究的。笔者认为，应该从规定普遍性权利义务和法律责任的视角来理解是否带有立法性质。

　　《决定》中提出的“人大主导立法机制”也是一个新亮点。《决定》提出，“建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。”人大主导立法是否会导致人大的立法工作量增大？部门立法会否大量减少？如何克服部门立法所产生的部门利益合法化？“设区的市的地方立法权”的确立，地方立法权主体将扩大到300个左右，这一方面会大大增加工作量，另一方面相配套的备案审查问题也大为增加。

　　《决定》提出，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”即对公民、法人和其他组织合法权益不能减损、义务不能增加，这是非常重要的内容，也是首次提出。

　　在司法方面，也有很多亮点。如法院立案方式的转变，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”接下来要解决的问题是：改为立案登记制后，下一步程序如何设计？登记后还是要审查，够立案条件的立案，不够立案条件的，如何处理？是否涉及诉讼法的修改？

　　此外，《决定》还明确提出了社会律师、公职律师、公司律师三大律师制度。亮点是公职律师，国家机关和社会团体要聘请公职律师。

　　以前，在讨论法律职业共同体问题时，关于立法者算不算法律职业的组成，有学者认为立法者不应该算法律职业，但《决定》明确把立法队伍、执法队伍、司法队伍这三大队伍都作为法治工作队伍的组成，并提出了“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”。正规化、专业化、职业化这“三化”的提出，是针对前些年所谓“大众化”而言的，廓清了认识。

　　上述只是一个非常粗线条的梳理，还有许多重要的内容和亮点。每一个问题都可以作为专门性的问题来研究，而且每一项制度在最后都是需要落实和实施的，是要通过制度化的方式实现的。因此，大家应该更关心中国法治进程，对中国法治建设充满信心。

　　总的来说，从四中全会《决定》的新亮点，以及需要要进一步研究的问题看，贯彻四中全会精神，需要我们首先对文本内容达到熟悉和理解，在此基础上再进行深度的学理分析。

　　（作者系中国社会科学院法学研究所研究员 刘作翔）