上海崇明：制定“行政权力清单” 推进乡镇依法行政

2014-12-04 09:58:08　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：上海法治报　

　　十八届四中全会“决定”摘录

　　行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

　　前后邻居因为房前屋后一块宅基地的使用权归属起争议，谁都认为是自家的，为此矛盾不断，请求镇政府处理；

　　邻居明明没有经过申请和批复，却在房前建起了围墙，影响了自家的日常通行，为此要求镇政府给个说法。

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　　在农村，这样的纠纷可谓屡见不鲜，乡镇政府在接到这样的申请时，有没有权限处理？处理的法律依据是什么？这看似不是问题的问题，在以往很长一段时间里，却困扰着许多地方的乡镇干部。

　　今年7月，一本由崇明县司法局和崇明县政府法制办编撰的　《崇明县乡镇政府主要行政执法职权与依据手册（2014版）》　（以下简称“手册”）成了许多乡镇干部的“香饽饽”，　《手册》　对乡镇政府负责执行的行政执法事项和依据进行了梳理，形成了职权明确、界限清晰的乡镇政府“行政权力清单”。

　　“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为”，这是党的十八届四中全会对依法行政工作提出的明确要求。崇明先行先试，推出的这份“行政权力清单”对于乡镇政府如何依法行政提供了有益的“参谋”。

　　乡镇政府行政执法的困境

　　最近，崇明县某乡镇政府市政市容环境事务所接到小区群众的举报，有一户业主在小区违章搭建,将公共部分占为己用。而小区的土地性质为国有土地使用权，根据　《城乡规划法》　第65条，乡镇政府对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，有权进行处理。那么，在土地性质为国有的小区内违章搭建，乡镇政府是否有权进行处理呢？

　　其实，乡镇政府执法人员在农村执法，每天都会遇到各种千奇百怪的事情，哪些可以为，哪些不可以为，其权力的边界在哪里，往往令他们无所适从。

　　乡镇政府作为我国行政体制中最基层的一级地方政权组织，担负着本辖区内政治、经济、文化等全方位的行政管理职能，与广大农民群众有着最广泛、直接而密切的联系。与管理职能范围广相比，乡镇执法权限较少，而行政强制和行政处罚等传统意义上比较强有力的执法事项就更少。在我国庞杂的行政法律体系中，包括涉农法律法规和规章，依法授权的执法主体绝大多数是县级以上人民政府及其职能部门。而且近几年随着行政管理体制调整中不断扩大的垂直管理倾向，使得乡镇政府的执法权限越来越少。

　　虽然乡镇政府在很多事项上不具有行政执法主体资格，但对管理好辖区内的各项事务负有一定的法定责任，整体上负有确保一方平安的法定职责。

　　实践中，乡镇政府经常被推到最前线去“冲锋陷阵”，因此，乡镇政府在行使公共管理职能的过程中，就可能会出现“错位”或“越位”行政执法等问题，基层政府依法行政是法治政府建设的重点。

　　近年来，随着人们法治意识的不断增强，群众自觉维护个人合法权益的法律意识越来越强烈，诉求行为频繁而且力度越来越大，乡镇政府依法行政工作也面临着更高的要求。在讲求科学、规范、文明、人性化执法的今天，如何合法合理处理这些涉及群众最切身利益的诉求是当前乡镇政府亟待面对的问题。

　　在此背景下，一份针对乡镇依法行政的“行政权力清单”在崇明呼之欲出。

　　“行政权力清单”促进乡镇依法行政

　　今年7月，崇明县司法局和崇明县政府法制办耗时一年多的研究成果　《崇明县乡镇政府主要行政执法职权与依据手册（2014版）》　出台并下发到崇明县各乡镇政府职能部门和300多名基层一线执法人员手中。

　　“行政权力清单”主要包括37项崇明县乡镇政府的主要执法职权，涉及“违法建筑拆除”、“土地所有权和使用权争议处理”、“政府信息公开”等乡镇行政执法领域，清单明确了乡镇执法的范围和事项，同时梳理了执法事项的内容、性质、法律依据和程序。

　　制作这本　《手册》　主要有3个步骤，首先是进行初步筛选。在港西镇试点，该镇各部门以“法律有明确授权或规定、实践中确有行使”为筛选标准，对行政执法权力进行梳理。崇明县司法局与港西镇政府联合开展研究辨别，从乡镇混杂、庞大的执法与管理事项中剔除掉大量非行政执法事项，初步梳理出崇明县乡镇政府“行政权力清单”，并将“法律有明确授权或规定，实践中很少行使或者已经过时”的事项予以另外记录，提醒执法人员注意，切实增强清单的实用性。

　　其次是进行论证研究。崇明县司法局和县政府法制办针对权力清单中的存疑事项，加强与相关县级职能部门的沟通合作，通过反复核对、书面征求意见等方式，厘清存疑职权的边界，完善清单编制。如“违法建筑拆除职权”，由于不同类型的违法建筑执法主体不同，在梳理过程中尤其注意将县级职能部门和乡镇政府的职权界限进行明确。

　　三是加强把关审核。分别于2014年1月23日、4月18日在港西镇、城桥镇召开研讨会，由乡镇职能部门对相关职权进行验证核对，同时邀请县级职能部门、法官、律师、法学专家对　《手册》　的内容进行把关论证。

　　《手册》　编制完成后，崇明县司法局特邀县人大、县监察局对　《手册》　内容进行再次把关，确保权力清单内容的准确性。当然，乡镇政府执法情况也是多种多样的，不能指望靠着一本执法手册就解决工作中的所有问题，所以崇明县司法局和县政府法制办在制作的时候，保证了　《手册》　的开放性和动态性，可以随着各种情况的变化而不断的补充和修改。

　　崇明县司法局相关负责人透露：“《手册》　上的内容都源于现行法律法规，我们在编辑时注意将法律和实践相结合，不仅有执法的实体内容，还包括了执法程序的内容，具有很强的针对性、可操作性。同时，我们将在　《手册》　试行过程中广泛征求意见，并不断进行修订。”

　　一份小册子成为执法人员的“法宝”

　　在与基层座谈和收集案例的过程中，崇明县司法局发现乡镇执法的重点领域比较集中，也是极易引发群众投诉或者引发行政诉讼的领域，主要是违法建筑拆除、宅基地变更登记、土地争议处理以及信息公开等4个方面。

　　在前期调研和查阅资料的基础上，崇明县司法局广泛收集当前乡镇政府执法中的典型案例，聘请行政诉讼经验丰富的律师撰写案例点评，对如何明确“条”、“块”间的执法界限、重点执法事项的程序问题、“信访”与“要求履行法定职责的合法申请”间的关系、乡镇适用法律重点条款等内容进行解读，对乡镇执法人员常遇到的执法难点和注意点予以回应，对执法风险点进行提示和说明。

　　《手册》　下发后，普遍的反映是　《手册》的内容很实用，便于操作，便于应用。

　　崇明港西镇司法所一位司法干部表示，经过对乡镇政府行政执法权的梳理，明确了执法权归口在哪个部门或哪一级政府，从而提高了执法工作的水平和效率，防止了推诿或扯皮现象。

　　崇明某乡镇一位信访干部颇为感慨地说：“我们经常接到群众各种处理的请求，前几天就有群众来访，要求镇政府处理他与同村张某有关土地使用权争议的矛盾。我们本来不十分了解这项工作是不是乡镇政府的职权，由乡镇哪个部门履行职责，现在我们有了这本手册，就能很明确地给信访人答复了。”

　　城桥镇政府一位乡镇干部接受采访时说，涉及到乡镇执法的法律太庞杂，有些法律之间还有冲突，有些法律的条款被取代或废止，给工作带来很多不便，　《手册》　发下来之后，执法人员对执法权限和执法程序一目了然，不用再到其他地方去查找相关规定。

　　领导的话

　　进一步提升乡镇政府依法行政规范化水平

　　崇明县委常委、县委政法委书记　梅云平

　　崇明县司法局、县政府法制办编制的《崇明县乡镇政府主要行政执法职权与依据手册（2014版）》，以梳理本县乡镇政府“行政权力清单”为切入点，以编写行政执法典型案例为结合点，在推进乡镇政府依法行政方面作了一次积极探索和尝试，是提高乡镇政府行政执法水平、加强行政执法能力的一个重要举措。

　　《手册》　下发后，受到乡镇的欢迎，乡镇行政执法人员“法定职责必须为、法无授权不可为”的理念进一步加强，乡镇政府依法行政规范化水平进一步提升，《手册》　对推进区域法治建设提供了助益。

　　下一步，我们要进一步总结实践经验，紧密结合实际，全面贯彻落实十八届四中全会精神，立足区域，积极探索，发挥乡镇一级政府在法治建设中的积极作用。（王晓菲）

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