四川眉山：探索“诉非衔接”机制定分止争

2014-11-02 09:07:31　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：法制日报　

　　82%纠纷在“门外”化解15%纠纷在“门口”调停3%纠纷在“门内”裁判

　　眉山法院探索“诉非衔接”机制定分止争

　　促进多元化解决纠纷机制,严格说应是全社会共同的责任。“诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制”的作用在于:减轻了法官审案压力,让法官能够腾出更多精力应对复杂案件的审理；调解成功不用交钱,避免了法庭对质伤和气,有利于纠纷的低成本、好效果解决,有利于社会和谐；诉讼外的纠纷解决强化了法律规则的指引

　　四川省眉山市拥有近350万人口,在四川省内冠有“最年轻地级市”之谓。

　　2012年5月,最高人民法院在全国选定42家法院作为“诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制改革”第二批试点单位,四川省眉山市中级人民法院位列其中。

　　时至今日,眉山两级法院探索“诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制改革”历时近两年半,公开接受了复杂评判体系标准的衡量,经受住苛刻考评的考验,在阶段性评估和终期评估中相继获得最高分数而名冠全国各试点单位之首。

　　贯彻宪法原则实现国家规划

　　“诉非衔接”——对许多人来说是一个极为生僻的词汇。即便知晓这四字是“诉讼与非诉讼的衔接配合”简称的人们,也未必洞悉这其中蕴含的深厚动因。

　　在这里需要申明“诉”与“非”的概念:

　　“诉”——诉讼。

　　民间俗称“打官司”,是指那些由人民法院依据法律对当事人之间争议事实进行审理、通过司法程序解决争议的活动。

　　“非”——是指诉讼外的,包括人民调解、行政调解、行业调解、仲裁裁决、行政裁决等纠纷解决方式。

　　2009年,中国政府颁布实施了《国家人权行动计划(2009-2010年)》。这是中国政府制定的第一个以人权为主题的国家规划,这一规划计划将尊重和保障人权的宪法原则贯彻到政治、经济、文化和社会建设各个领域,贯穿于立法、执法、司法和执政、行政各个环节,明确规定了中国政府促进和保护人权的工作目标和具体措施。

　　2010年9月26日,国务院新闻办公室发布《2009年中国人权事业的进展》白皮书。白皮书在介绍人民调解制度建设进一步加强时披露出如下权威统计数据:

　　“到2009年底,全国共建立人民调解委员会82.3万多个,共有人民调解员493.8万多人。全年共调解各类纠纷767.6万余件,防止民间纠纷转化为刑事案件4.8万多件,防止民间纠纷引起自杀1.8万多人。”

　　值得回顾的是,正是在这样的时代大背景下,最高人民法院于2009年7月24日印发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。在这一重要文件中,建立健全“诉非衔接”机制的主要目标和任务一目了然:

　　主要目标——充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量,促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展,做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接,为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式,维护社会和谐稳定,促进经济社会又好又快发展。

　　主要任务——充分发挥审判权的规范、引导和监督作用,完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制,推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设,促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效,为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障。

　　时隔3年,最高人民法院在全国精心遴选的42家试点法院竞帆出发……

　　区委特批设立诉讼服务中心

　　东坡区,四川省眉山市市辖区。

　　这里古称眉州,建置逾1500年,因宋代旷世文豪苏东坡而得名。

　　上班时间临近,李燕勤提前走进东坡区人民法院院门,步入院内左侧的诉讼服务中心大厅。身为诉讼服务中心主任的李燕勤向前去采访的记者介绍诉讼服务中心的功能。

　　2012年5月,东坡区委将“诉非衔接”试点工作作为全区社会治理创新的一项重要工作,特批成立诉讼服务中心,建成一站式诉讼服务大厅,设立10个服务窗口以承担21项具体功能,新增正科职数、专职调解员事业编制人数,划拨出财政专项经费。

　　记者站在大厅正中的便民服务台前,看到这里宽敞明亮,不时有手持诉讼材料的男男女女前来询问。大厅左侧一排低矮台柜上方悬挂着多个窗口标牌如“案件询问”、“刑事立案”等。每当问询者走近柜台,接访服务岗位上的服务员都起身伫立应答。记者眼见一位卷着裤腿、脚踏泥泞拖鞋的中年汉子进大厅高声大嗓、怒气冲冲,与接访人员对话几句就平静下来,侧耳聆听。

　　“这里承担着诉讼服务、诉调对接两大任务。”李燕勤引领记者从服务大厅楼梯走上二楼,楼上是一间间整洁干净的办公房间,多间房门上标有调解室铭牌。

　　记者走进一间调解室,室内一面墙正中悬挂着两手相握的人民调解标识,标识两边分别列有八个红色大字“依法调解”、“公平公正”。引起记者注意的是,在人民调解标识下,标有“东坡区诉讼与调解对接人民调解委员会”字样。

　　刘克超正在调解室里解答一名年轻男子有关离婚纠纷的具体问题。

　　老刘今年66岁,前些年从工作几十年的乡镇司法所退休下来,本可享受悠闲惬意的退休生活。2013年9月,诉讼服务中心领导登门请他“出山”,老刘难以割舍对调解事业的钟爱之情,应聘前来“坐堂”,要说以前在乡镇做调解或村民家中或村道路口或田间地头,如今走进法院院门,端坐在诉讼服务中心整洁明亮的调解室里,时有前来咨询的劳苦百姓称老刘“法官”。

　　这层欣喜姑且不论,让曾经拥有十年优秀公务员荣誉的老刘更加精神倍增的是——在此重操“旧业”的工作体验既能充分发挥自己过去积累的经验,又融入了新理念、新程序、新方法运作,眼见调解功效卓著,老刘喜不自胜。

　　送走咨询人,老刘将桌上盈尺高的一摞调解案卷卷宗移到记者眼前。翻页浏览,记者见内页格式统一、栏目明确、字迹工整、表述清晰。今昔对比,老刘的感慨是:“过去没那么多程序,现在为实现公平正义又为便于监督,要把程序走巴适(四川方言,意为“很好”“舒服”——记者注)。”

　　提供更多可选解决纠纷方式

　　青神县,隶属四川省眉山市。

　　这里历史悠久,是第一代蜀王蚕丛故里,以崇祀蚕丛氏“青衣而教民农桑,民皆神之”得名。

　　青神县距眉山城区数十公里,记者跟随眉山市中院司法调解中心负责人樊俊驱车半小时前往青神县人民法院实地走访,看看“诉非衔接”制度在那里是如何“落地”的。

　　记者下车后,青神县法院诉讼中心副主任邹翔径直将记者带入人民调解办公室,他向记者介绍屋里正在谈话的三个人:青神法院特邀调解员宋文高、律师王洪和一名交通事故的责任人。

　　宋文高今年58岁,现任当地一乡镇司法所所长,他不久前调解的一起交通事故纠纷,双方圆满地达成调解协议。

　　律师王洪告诉记者,这起索赔纠纷此前已起诉至法院,如果双方坚持走审判程序,情况会变得比较复杂,而经由“诉非衔接”机制调解后,大大节省双方时间和精力,减少情绪对抗,还不必交诉讼费。

　　宋文高补充说,调解时大家坐在这里面对面交流,不像在法庭上,多一句不该说的都不让说。这里讲究方式方法,即要依法理服人,也要以情动人。邹翔给记者提供了有关老宋的一组数据,老宋今年以来调解收案110件,成功调解80件,可谓“金牌调解员”。

　　“推行‘诉非衔接’之初,我曾有两个担忧。”青神县法院主管副院长赵亮对记者说:一个是新制度推行是否影响法院的审判权威；一个是基层组织能否对此给予大力支持。自2012年5月推行试点工作以来,他的担忧被事实打消了。

　　记者在赶赴青神县法院走访之前,从樊俊手中拿到一份介绍“诉非衔接”改革试点报告,从中获悉眉山市中院为实现“诉非衔接”目标和任务真正“落地”,依托党委政府的全力支持,用新理念指导多层面制度系统的立体创建:

　　——培育调解组织；

　　——培训调解队伍；

　　——设立法院联络站点和巡回法庭59个,与23个行政机关和162个调解组织建立相对固定的诉调对接关系,鼓励支持律师、物业、保险、泡菜行业等专业性、行业性调解组织；

　　——全市6个基层法院均设立了交通事故和工业园区巡回法庭,在工业园区、旅游景区等矛盾纠纷多发易发地设立了193个诉调对接联络站(点)；

　　——确立和完善诉前委派调解、诉中委托调解、行政案件协调和解、刑事和解、执行联动、民商纠纷中立评估、无异议调解方案认可、无争议事实记载等配套工作机制；

　　——全面开展诉讼辅导工作,引导当事人选择最适合的纠纷解决方式。

　　综合考核指标凸显改革成效

　　眉山市中院在推动“诉非衔接”制度系统工程完善的进程中,改革功绩一点点凸显出来。

　　记者注意到眉山市中院关于“诉非衔接”改革成果的文件表述中提到如下概念:“案分比”,指纠纷在法院“前台”的分流量；“案服比”,指进入审判程序案件的服判息诉率；“案访比”,指涉诉信访量占法院纠纷解决总量的比率。

　　据眉山市中院司法调解中心副主任王美福介绍,上述“三项案比”在眉山法院系统内被纳入考核项目,目的是为了引领“案结事了”价值取向。

　　记者获悉,眉山两级法院今年上半年“案分比”达到90.38%,同比提高4.5个百分点；“案服比”93.08%,同比提升1.17个百分点；“案访比”显示无到省进京信访案件。

　　几年前,眉山两级法院在全省法院系统涉诉信访工作排名中“垫底儿”,2012年上半年进入全省第16位,去年排名第8位。

　　今年3月5日,眉山市中院向四川省高级人民法院递交了《关于“诉非衔接”改革试点工作终期评估情况的报告》,这份报告中提及:2013年,眉山全市82%的矛盾纠纷在法院“门外”就地化解,15%的矛盾纠纷在法院“门口”高效化解,仅有3%的矛盾纠纷在法院“门内”通过裁判解决。

　　眉山推行“诉非衔接”到底有哪些好处?

　　眉山市中院党组书记、院长刘楠回答记者提问时简明扼要:第一,减轻了法官审案压力,让法官能够腾出更多精力应对复杂案件的审理；第二,调解成功不用交钱,避免了法庭对质伤和气,有利于纠纷的低成本、好效果解决,有利于社会和谐；第三,诉讼外的纠纷解决强化了法律规则的指引。

　　“促进多元化解决纠纷机制,严格说应是全社会共同的责任。”刘楠在接受记者采访时表达了这样的个人观点:党委、政府、人大基于国家社会管理现代化的时代需求,从社会管控的角度对公权力运行重新审视,关键在于下放权力让社会自治。如果什么事都进法院,过分依赖司法公权力,事实上法院解决纠纷时所需的社会成本和个人成本最高,对抗性最强。尽管社会调解组织自身发育很艰难,需要政府大力扶持,但动员社会力量解决纠纷,这一资源发挥的能量和作用与公检法条线的功效是不一样的。

　　两年多来,眉山市中院在推行“诉非衔接”制度“落地”的实践中积极探索“喊得应、”“接得起”、“划得来”的眉山模式。改革现实让刘楠看到:绝大部分矛盾纠纷通过诉讼外的非诉方式化解,少部分矛盾纠纷通过诉讼与非诉讼相衔接的方式化解,极少部分矛盾纠纷通过司法裁判化解,形成了良好的纠纷解决梯形结构。

　　2014年3月4日,最高人民法院院长周强作出重要批示:“眉山法院探索健全‘诉非衔接’纠纷调解机制做法值得重视。”

　　记者在眉山采访时,与眉山市中院、东坡区法院和青神县法院多名法官座谈,这些法官看到了改革工作的成效,笃信完善“诉非衔接”制度对建设法治中国以及推进社会治理的现代化具有巨大的影响力。（记者 杜萌 马利民）

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