湖北：法治建设系列综述

2014-10-22 15:35:59　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：湖北日报　

“良法”这样炼成

 “不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。”十八大以来，习近平总书记多次对立法工作提出要求。

怎样才能制定出好用、管用、解决问题的地方性法规？一年来，湖北省人大及其常委会立足实际，突出特色，加强重点领域立法，完善立法工作机制，为全面深化改革和科学发展提供了有力的法制保障。

广集民智民意，公众有了更多话语权

“你们提交的立法项目，我省已有相关条例，立法的必要性何在？”

“中央提出简政放权，你们提交的立法项目还在强化行政审批，是否合理？”

去年12月4日，湖北省人大常委会办公厅七楼会议室，2014年度立法计划建议项目论证评估会正激烈“交锋”——22名各界立法专家当“考官”、13个厅局负责人当“考生”，对这些厅局申报的14个立法计划项目进行现场询问。最后，专家对项目进行投票表决，当场计票，当场公布票数。

《湖北省人口与计划生育条例（修订）》、《湖北省城市供水条例》、《湖北省遗体捐献条例》等11个立法计划建议项目进入下一环节，3个立法申报项目被当场淘汰。

由厅官向专家作申报说明并回答专家提问，最后由专家投票决定立法建议项目，在全国尚属首次，这是我省人大常委会民主立法、开门立法中的一项创新。

此前，省人大常委会还开展了“公推公选”立法计划建议项目活动，对由厅局申报、经常委会工作机构筛选的25件立法项目，在媒体上公布，发动全社会进行推选。先后有25万余人次参与投票。根据公众投票情况，同时考虑条例的成熟度、出台时机等，确定了14个初选项目，再交由专家评估论证和投票推选。

在“公推公选”中，公众还另行提出数十件建议项目或立法建议。其中，出台“湖北省实施《中华人民共和国社会保险法》办法”的建议被采纳，并列入2014年立法计划预备项目。

“通过‘公推公选’，公众参与立法由立法中向立法的源头延伸，公众有了更多话语权。”省人大常委会副秘书长、法规工作室主任王亚平说。

体制机制与时俱进，立法程序趋向科学合理

多数地方法规由政府部门起草，容易偏袒部门利益，往往为社会所诟病。如何防止这一现象？省人大常委会进行了有益探索。9月22日，《湖北省行政事业单位国有资产管理条例（草案）》提交省十二届人大常委会十一次会议审议。此前，来自省人大常委会预工委、法规工作室、省财政厅以及华中科技大学、中南财经政法大学等5所高校的10余名协调小组成员，对条例（初稿）的立法框架、主要制度设计及立法技术等进行认真研究，提出了100多条修改意见。

立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”，对起草中相关问题进行研究协调，是我省立法工作的一条重要经验。今年我省立法计划的所有10件项目都成立了起草协调小组，对起草中的相关问题进行协调。

提高审议质量，把好审议关，是人大加强和改进立法工作的重要抓手。省人大常委会秘书长乔余堂介绍，我省地方法规实行“两审制”，实践中，常委会组成人员在二审时的意见较集中，会期较短，如果直接在会上表决，有一定困难。为更好吸收二审的审议意见，去年起，我省实行“两审三通过”——法规草案经过常委会会议两次审议后，一般不提交本次常委会会议表决，而是交由法委作进一步修改后，提交下一次常委会会议表决。

同时，对各方比较一致的法规，仍实行“两审通过”或者“一审通过”。今年3月，省人大常委会就一审通过了关于修改湖北省人口与计划生育条例的决定，“单独二孩”政策得以迅速在湖北落地。“要搞好立法，没有强有力的体制作保证，是很难想象的。”省人大常委会党组书记、常务副主任李春明认为。

去年6月17日，在全省立法工作会议上，省委书记、省人大常委会主任李鸿忠要求建立和完善“五位一体”的立法工作体制，充分发挥党委的领导核心作用、人民群众的主体作用、人大的主导作用、政府的重要基础和支撑作用、专家学者的智囊作用，形成工作合力，有力推进地方立法。

一年来，省委就《东湖国家自主创新示范区条例（草案）》立法等重大事项，多次听取省人大常委会党组的汇报。

一年来，省人大常委会重视代表提出的立法议案和建议的办理，健全法规征求人大代表意见制度，所有法规草案寄送全体省人大代表征求意见。

一年来，常委会立法顾问组、地方立法研究中心等平台进一步发展完善，一些重要法规委托专家提出专家建议稿，立项论证、立法中评估、法规清理等活动吸收专家参与。

……

创新，已成为我省立法工作一道亮丽风景线。

问题导向，破解制约改革发展的瓶颈

湖北“优于水”：长江润泽荆楚，汉江流淌千里，全省5公里以上的中小河流4288条，百亩以上的湖泊843个。

湖北也“忧于水”：各类污水排放，造成水质下降，重点监测的湖泊中四成水质沦为劣V类。

让“千湖之省”碧水长流，是6000万荆楚人民的共同心声。省人大常委会启动水污染防治条例的立法工作，并决定将该条例（草案）提请省人民代表大会审议。这也是湖北省人大常委会成立30多年来，首次就关系我省经济社会发展全局、人民群众普遍关心的重要立法事项，由省人民代表大会立法。

人大代表由立法活动的参与者成为立法决策者。1月20日，省十二届人大二次会议审议现场，代表们畅所欲言。“三个月前我当了母亲，更明白为下一代留住碧水蓝天有多么重要。”省人大代表、江岸区城管局执法大队副大队长卢岳一末态度鲜明——对水环境污染“零容忍”。“80年代我在武汉大学读书时，到凌波门前游泳的时光至今印在心头。我希望，在有生之年能够让这个美好的记忆重回现实生活。”省人大代表、中科院武汉病毒研究所研究员石正丽动情回忆学生时光。

20万公众发表意见，700多名人代表提出建议，60多位专家研究论证，20多次较大修改、3次提请省人大常委会会议审议……1月22日，《湖北省水污染防治条例》在省十二届人大二次会议闭幕大会上，获高票通过。“这部号称最严‘水法’的地方性法规，创下多项全国第一。”省人大常委会立法顾问组成员、省社科院副院长秦尊文说，《湖北省水污染防治条例》的出台，也标志着湖北“两型”社会建设在立法上又迈出新的步伐，在生态文明制度体系建设方面继续在全国发挥引领作用。

作为千湖之省，我省先后出台《湖北省湖泊保护条例》和《湖北省水污染防治条例》，以科学立法刚性护水；作为森林资源、畜牧业、旅游业和科教大省，今年已出台《湖北省森林资源流转条例》，还将出台《湖北省畜牧条例》、《湖北省旅游条例（修订）》、《东湖国家自主创新示范区条例》等相关地方法规。“发挥地方立法的引领作用，破解制约改革发展的突出问题，为推动湖北科学发展提供了有力的法制保障，一直是我省立法的遵循。”王亚平表示。

    行政权力进“笼子”

21日，申请变更经营范围的荆门骏腾机动车检测有限公司，提交申请1小时后通过审批，拿到了新营业执照，成为改革后该市又一家受益企业。

9月1日起，我省在全省范围内实行“先照后证”登记制度改革，将107项工商登记前置审批改为后置审批事项。骏腾公司法人代表赖金权感慨：“行政审批制度改革给力，我们这批创业者赶上了好时候。”

近年来，我省深化行政审批制度改革，建立湖北省行政权力阳光运行系统，加大简政放权力度，加快政府职能转变，同时完善行政复议制度，将政府权力一步步关进法规的“笼子”。

行政审批迈向“一枚印章、一个窗口”

9月初，葛店开发区在鄂州市率先成立行政审批局和综合执法局，承接市级77项行政审批、359个项目服务和907项行政执法权限。“以前136枚印章，现在只要1枚；以前重审批，现在注重的是监管。”葛店开发区行政审批局局长余军总结道。

余军介绍，该局不是局限在形式上的整合办公场地和审批窗口，而是真正实现全链条受理和审批。在行政审批局，工作人员登录信息平台行使审批权力，信息平台系统会自动记录审批人员的操作事项，追踪审批行为全过程，电子档案同步备份，电子监察全程在线，保证所有审批流程可追溯、可翻查、可监管。和鄂州葛店一样，襄阳高新区行政审批局也在9月底挂牌。该行政审批局建立“一口受理、综合审批、高效运作”的服务模式，启用高新区行政审批专用章，实现“一枚印章管审批、一个窗口办完事”。5个工作日，便受理行政审批申请91件，办结91件，现场审批率逾70%。“法无授权不可为”。不断削减行政审批事项，让审批流程透明化，旨在确保权力在法律框架内运行。

去年以来，我省对省级行政审批事项进行了新一轮全面清理，两次共取消下放229项行政审批事项，取消4项省级立项行政审批收费项目。市县政府也加大简政放权力度，市州平均减少行政审批73项，县级政府平均减少54项。

行政复议注重“办理一案、规范一片”

几天前，申请人陈某来到荆门市政府，撤回行政复议申请。

此前，陈某认为当地政府把他家部分宅基地确权给了邻居邓某，为此经常和邓某发生纠纷并多次上访，要求市政府撤销该土地登记行为。市政府行政复议办案人员同国土部门、镇政府工作人员一起，对陈某及邻居的宅基地占地情况测量对照，查明国土部门无差错，同时对其宣讲法律政策，心服口服的陈某当场向邻居邓某认错，自愿撤回复议申请。

荆门市法制办负责人告诉记者，行政复议在保障公民合法权益、促进行政机关依法行政方面作用明显，是化解官民争议的“减压阀”。

我省行政复议案件集中在公安、土地、房屋拆迁、劳动和社会保障等领域。其中，土地、质监、房屋拆迁案件增长较快。对此，省政府法制办要求坚持依法公平公正办案，坚持有错必纠、定纷止争，注重实地调查、核实证据，做到“办理一案、规范一片”。在其指导下，黄石、武汉、黄冈、鄂州、襄阳、孝感、咸宁市政府先后成立行政复议委员会。

此外，荆门、随州、潜江等地还出台规定，力促行政机关积极应对行政诉讼，防止“民告官，不见官”。

如随州市政府于6月出台《随州市行政首长出庭应诉规定》，对一审程序中行政首长未出庭的二审案件，集团诉讼及媒体关注的重大社会影响案件，涉及资源、环境保护、房屋征收、重大安全责任事故类型案件等七类行政诉讼案件，要求行政首长须出庭应诉。

该《规定》还明确，将行政首长出庭应诉工作纳入年度依法行政考核范围；行政首长未按规定出庭应诉，因未依法答辩、举证、应诉导致案件败诉的，将追究相应责任。

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