陕西乾县检察机关行贿犯罪档案查询制度的完善和推行

2014-10-10 09:13:41　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：陕西政法网　

行贿犯罪档案查询是检察机关将个人和单位构成行贿犯罪的有关事实情况进行整理录入，建立信息查询系统并对外提供查询，开展职务犯罪预防的一种工作形式。如何推行行贿犯罪档案查询制度？笔者就此问题谈点粗浅的看法。

一、行贿犯罪档案查询制度的开展情况

全国检察机关自2006年1月1日普遍建立行贿犯罪档案查询系统并正式对外受理查询以来，检察机关与有关主管（监管）部门紧密协作、联手运用信息论指导和计算机技术，构筑客观、稳定、长效防控职务犯罪的屏障，实现了专业预防与综合治理的结合、技术预防与制度预防的结合、一般预防和特殊预防的结合以及事后惩治与事前防控的结合。

一方面，检察机关建立行贿犯罪档案查询系统，把1997年10月以来由检察院立案侦查并经法院作出生效判决的行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂犯罪案件信息，以及行贿行为的信息集中、整合起来，形成行贿犯罪档案库，接受社会单位和个人的查询，形成社会监督。另一方面，有关主管（监管）部门根据检察机关提供的查询结果，对有行贿犯罪记录的单位和个人进行取消资格、降低资质或信誉分、市场禁入、中止业务等处置，加大行业或市场准入监控。

几年来，行贿犯罪档案查询工作逐步被社会认可，工作不断深入，影响不断扩大。2009年9月1日，行贿犯罪档案查询由最初的建设、金融、教育、医疗卫生、政府采购等5个领域扩展到所有领域。目前，我省行贿犯罪查询系统实现了互联互通，有关单位和个人将通过当地检察院对全省行贿犯罪档案查询系统进行查询。

二、当前行贿犯罪档案查询制度的局限性

在司法实践中，行贿犯罪档案查询制度发挥了重要的作用，但因新制度在技术和管理层面以及对于查询结果的运用方面还存在不足之处，因此要想取得实质效果，还需在实践过程中不断探索才能够逐步得到完善。当前行贿犯罪档案查询制度的局限性表现有下列几点：

（一）查询系统录入的范围过窄，削弱了制定本身的威慑力。虽然最高检扩大了行贿犯罪档案查询系统案件的录入范围，但在司法实践中仍然受到很大限制。《工作规定》根据第三条的规定，行贿犯罪档案查询系统录入的案件为 1997年刑法修订实施以来，由检察机关立案侦查的个人行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂犯罪案件，并经人民法院裁判且生效的案件。可以看出：行贿犯罪档案查询系统案件录入需要具备两个条件，首先案件必须是由检察机关立案侦查的案件；其次案件需经人民法院裁判并且生效的案件。将案件限定在法院生效裁判的范围，表明检察机关对于一些不起诉以及免予追诉的行贿犯罪等行为不需纳入查询的范围，按照这一限定，检察机关在侦查或者审查起诉阶段就可以对一些行贿行为做出相对不起诉的处理，这样做的结果使极少数的行贿行为被法院定罪处罚，从而一定程度上削弱了建立行贿犯罪档案查询制度对于打击贿赂犯罪、预防职务犯罪的积极作用。我国刑法对于行贿罪有着明确的规定， “谋取不正当利益给予国家工作人员以财物的行为”才构成行贿罪，但是对于谋取正当利益为主的一般行为却没有在法律上作出限定，如为谋取应得利益而行贿，这种情况下行贿者的行为多是由于受贿方主动“设租”或行贿方为了得到自身不能主张的应得利益而不得已的行为。还有的为谋取不确定利益而行贿，表现在建筑工程招投标中，某些企业通过行贿打败了实力比自身强的对手，这种行为指向的利益本身是合法的，但却是通过不合法的手段将其取得的。因此，在实践中，由于现实的复杂性，司法机关在很多案件中很难对行贿罪的构成要件“不正当利益”作出准确的界定，而在法律法规和相关的司法解释中又都没有给出相对明确的规定，这就使谋取正当利益的行贿案件排除在“行贿黑名单”之外，也让相当一部分不能确定为“谋取不正当利益”的行贿者逃脱法律的制裁，从而客观上影响了制度本身的威慑力。

（二）缺乏相应的退出机制，使行贿归正者缺乏必要的保护。行为人实施了行贿犯罪行为，并且经法院判决认定为犯罪，就具备了进入行贿犯罪档案的条件，也就是说行为人一旦被系统录入，被录入者就等于被判了“死刑”终生背负上行贿者的罪名，即使行为人在刑罚执行完毕后改过自新、回归社会、合法经营，也永远没有再“翻身”的机会进入相应的行业领域。这种只有录入、没有退出的查询机制显然是不合理的，刑事犯罪尚且规定有一定的追诉期，对被录入行贿犯罪档案查询系统的行贿人也应当制定出一个相对合理的惩罚期，以保障那些曾经有过行贿行为的单位和个人有 “重生的机会”。

（三）查询结果的约束力和规范性不强，使行贿档案查询有名无实。建立行贿犯罪档案查询制度在于更好地实现惩治与预防职务犯罪。根据《工作规定》第九条规定：“检察机关不干预、不参与对有行贿犯罪档案记录的单位或者个人的具体处置。”按照这一规定，检察机关只负责如实提供行贿犯罪的查询结果，对于查询结果的处置，检察机关没有干预的权力。这一规定主要用于区别检察权与行政权的需要，从性质上看检察权只是监督权，在行贿犯罪档案的查询工作中检察机关扮演着建议者的角色。目前国家还没有统一的法律法规对查询制度进行细化，全国各地对查询结果的处置也不一样，加之缺乏相关配套的行政制度，使得检察机关对查询结果的处置不能进行有效的监督，客观上也就造成一些地方、部门、单位对提供的行贿人黑名单视而不见的情况。如一些招标单位在查出某投标人有行贿行为的情况下，该单位的负责人却为谋取不正当个人私利而故意给其机会行贿，从而让此投标人最终中标，也就是说，即使是有行贿犯罪记录的单位或个人，也有可能中标，这种查而不用的现象将在更大范围内滋生腐败，“导致行贿黑名单”名存实亡。

（四）查询程序及技术上的不足，阻碍了查询系统现实效用的发挥。《工作规定》第五条规定：“向检察机关提出查询申请时，单位应当出具书面申请和单位证明，个人应当出具书面申请和有效身份证件。”可见，检察机关对于查询行贿犯罪档案的条件只是简单的要求查询者递交查询申请，而对于查询者的群体范围却没有做出任何限制，也就是说任何单位和个人都有权利查询。据此，所有前来查询的个人和单位，是否具备查询资格，《工作规定》在中并未明确，而是由检察机关审查确定，这样难免会出现检察机关审批的随意性，显然违背了法律的严肃性。另外第六条规定：检察机关应当对受理的查询申请进行审查，“对符合条件的，应当在受理后三日内书面告知查询结果；对不符合条件的，应当及时告知对方并说明原因。”从程序上看，要求先由当事人申请，再由检察机关审查受理，查询后在告知当事人查询结果。这样的程序比较繁杂，效率不高。我国目前已有 11 个省份进行了数据库联网，但是在查询过程中由于各地硬件条件设施等方面的差别，往往出现一些省份行贿犯罪档案查询系统无法连接，或者显示结果仅为几个省份的情况。如果被查的企业刚好在联网省份之外，就不能准确查到他的行贿犯罪记录情况。值得注意的是，在实践中还存在着无法解决企业重新注册等规避问题，一些在行贿黑名单中的公司为了规避禁入，就会想方设法成立一家新公司，原公司既不注销，也不年检，削弱了行贿犯罪档案查询制度的实用性。

三、完善行贿犯罪档案查询制度的设想

（一）扩大行贿档案的录入范围。建立配套的行贿犯罪嫌疑人预警制度。为充分发挥检察机关打击和预防职务犯罪的资源优势，针对《工作规定》第三条的规定，建议把行为人实施行贿犯罪行为，并且经法院判决认定为犯罪，作为录入行贿犯罪档案查询系统的条件。具体可将以下几种情况纳入归档范围：一是因行贿罪被法院判刑的；二是没有被法院判刑，但经法院判决认定的贿赂事实中行贿数额达到5万元以上的单位和个人；三是经法院生效裁判确认有行贿行为的单位或个人，如多次行贿或行贿多人的，行为人未主动交代或拒不承认，主观恶性较大等情形；四是除法院判决确定的行贿人之外，检察机关认定构成行贿犯罪依法不起诉的单位和个人。由此可将第一种情况列入对外公开查询的范围，将第二、四种情况列入第三部分处理的范围，由系统对内部分析数据进行统计分析，并对有行贿数额巨大、多次行贿、向多人行贿等严重行贿行为的个人和单位发出预警提示。这样通过建立行贿犯罪嫌疑人预警制度，检察机关可根据预警提示的信息，以检察建议等形式向有关的国有单位或国家财政资金工程进行信息披露和预警提示。行贿嫌疑人预警机制的建立，将成为行贿犯罪档案查询制度的最大亮点，为促使行贿嫌疑人积极配合，争取减轻或免除处罚，从而达到打击和预防贿赂犯罪的最终目的。

（二）设置合理的档案保存期限，保障行贿归正者的合法权利。行贿单位或行贿人因行贿犯罪一旦被录入行贿犯罪档案查询系统，将永远背负行贿者的黑名，排斥出相应的行业领域，影响其日后的正当经营，有违背预防和挽救的精神。因此，有必要建立完善的行贿犯罪档案查询退出机制，保障行贿归正者的权利。可以借鉴刑法对于追诉实效的规定，根据犯罪行为的社会危害性和犯罪分子的再犯可能性的大小，设置合理的档案保存期限，如经法院判处无期徒刑的行贿案件，应当永久保存；对于被法院判处有期徒刑及以下刑罚的，应视情节轻重及整改表现规定长短不一的在档期限；对于刑罚执行完毕之日起在5年内没有发现再次行贿的个人及单位，应当严格按照法定的程序办理退出手续，并向社会予以公告，确保那些曾有过违法行为的个人、单位有改过自新、重新进行正当经营的权利。

（三）完善行政配套制度，提升制度查询的强制力。应当明确，行贿犯罪档案查询不具有强制性，它是检察机关适应预防职务犯罪工作的实际需要而出台的配合有关部门加强行业信用建设的具体措施，无需获得法律授权，其实质着眼于公告利益所提供的社会服务，故应看作是检察建议的一种延伸，因此，检察机关在对外披露行贿信息时，应当采用被动的形式，即招投标管理部门对参与投标人违法犯罪信用记录有怀疑时，或者群众举报参与投标人有行贿违法犯罪行为时，才提起申请查询程序，同时只有在相关单位或个人主动提出查询要求时才接受查询，而不能脱离检察职能去搞行政审批类型的制度。否则，就可能有违法、越权之嫌，也影响此项工作的生命力。当然，为了使行贿犯罪档案查询制度得到有效发挥，还需要完善相关的行政配套制度，如招投标等行政主管部门可以修改投标文件，可规定投标人在资格预审前先进行行贿犯罪档案查询，有条件地对于一些标的比较大或者涉及公共利益等重大工程必须进行强制查询，同时对有违法犯罪记录的投标人给予相应的处置等，从而将行贿犯罪查询机制上升到具有强制执行力的法律层面，提升制度查询的约束力和有效性。由于行贿犯罪档案查询制度尚处于刚刚起步运行阶段，检察机关应该加强对其进行广泛宣传，特别是行贿受贿的高发领域要进行重点宣传，使人们了解这一职能的作用，以增强其威慑力，减少行贿受贿行为的发生。

（四）强化系统建设，健全完善行贿犯罪档案查询应用机制。根据高检院颁布的《关于行贿犯罪档案查询工作规定》（高检发［2009］号）14和高检院预防厅《关于使用新版行贿犯罪档案查询软件的通知》（高检预发2009］号）6的要求，全国省、市、县（区）检察院都需要认购新版行贿犯罪档案查询软件，而原旧版软件将被取消。为此各地检察机关应当积极落实新版行贿犯罪档案查询系统软件的使用工作，积极组织作好本地的安装和培训工作，以及系统的联网升级工作，及时把新的数据信息及时录入行贿犯罪档案系统，从技术层面加强应用保障，不断拓展系统查询功能。同时一定期限内还需追究其行贿责任，使行贿单位付出应有的代价，承担应有的风险。此外，检察机关和相关职能部门要从各自职责出发，加强联系配合，运用查询成果，帮助有关部门加强行业信用建设，从源头上治理腐败。

（五）对三年行贿犯罪档案查询工作情况进行公布，完善推广应用行贿犯罪档案查询相关程序。公开是澄清疑虑最好的方式，而且公开地回应公众的质疑，可以让一项举措的所有可能存在的漏洞提前暴露于阳光之下，有利于制度的完善和推广。既然三年来行贿犯罪档案查询工作情况总结，是最高检据以修改《工作规定》的重要依据，那么向社会公布开展行贿犯罪档案查询工作的情况，不仅有助于消除公众对制度有效性的疑虑，而且也会让公众相信制度和参与制度建设。行贿犯罪档案查询系统建立和应用，是具有司法监督属性的犯罪防范手段，所录入的行贿犯罪数据是客观真实的记录，具有不可删除或变更性。检察机关通过行贿犯罪档案查询系统的引领，使社会各个方面都能高度重视对不良信息的监测，加强对不法行为的监管和及时纠正，共同促进经济社会科学健康发展。

总之，检察机关应完善行贿犯罪档案查询工作的程序措施，推广行贿犯罪档案查询制度，定期分析贿赂犯罪的态势，加强犯罪预警，从各个环节防范、遏制贿赂犯罪。(乾县检察院李宝华 刘静)

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