河南信阳：异地交叉管辖 突破行政诉讼瓶颈

2014-08-21 11:18:54　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民法院报　

实行异地交叉管辖 突破行政诉讼瓶颈

——河南信阳中院行政审判工作机制调查

图为在全市法院行政审判工作会议上，与会人员讨论异地管辖改革。黄 涛 摄

在当前社会转型、社会矛盾复杂化的大背景下，行政审判中长期存在的当事人不愿告、法官不愿审、群众“信访不信法”等问题更加凸显，这是人民法院面临的严峻问题。

河南省信阳市中级人民法院在院长张社军的带领下，在审判实践中结合本地实际，探索出一套行政案件异地管辖工作创新制度，自2013年下半年对辖区一审行政案件全部实行异地管辖，强化对当事人的诉权保护和对法院公正裁判的监督， 让群众有行政争议愿意提起诉讼，法官敢于公正裁判，有理有据的群众能够赢官司，取得了良好的法律效果和社会效果，形成了具有鲜明特色和社会影响的“信阳模式”。

“信阳模式”受到河南省高级人民法院高度重视，被众多媒体报道后受到社会各界广泛关注，为深入了解这一工作机制，记者走进了信阳中院。

异地交叉管辖解决“三难一弱”问题

信阳中院行政庭庭长李德如告诉记者，法院行政审判工作可能遇到来自行政机关的各种干预和阻力，行政审判职能发挥和司法公信力正受到严峻挑战。行政审判中存在“三难一弱”的问题。

——“立案难”。一些法院害怕得罪政府领导或被诉行政机关，在立案上为原告设置障碍；有的法院因为害怕引起涉诉信访问题而不立案，而法院不立案，当事人便信访，造成恶性循环。信阳市每万人受理行政诉讼案件数，2011年为0.41，2012年为0.47，2013年为0.349，为全省最低水平。某县人口75万，2010年至2013年平均每年审判行政诉讼案件不足5件。一起农民状告政府的果园征地补偿案，受理程序长达1年零4个月。

——“审判难”。信阳全市法院2010年至2012年受理一审行政案件共969件，协调撤诉率达40.77％。法官总是想办法搞变相调解而“协调”结案，使被诉具体行政行为规避了司法审查；有的法院采取“中止诉讼”方式，让原告委曲求全。如某县法院2011年以来办理19起案件未做1起判决，全部“协调”结案。不少法院审判行政案件首先考虑维持被告的行政行为，甚至在下判前与被告协商裁判理由、适用法律和判决结果；一些政府或者行政机关不积极应诉，却到上级领导机关寻求“尚方宝剑”给法院施压，行政审判陷入行政化泥潭。

——“执行难”。由于法院与当地政府、法官与政府官员之间千丝万缕的联系，对于行政机关拒绝履行判决、裁定现象，往往无可奈何，有的原告被迫上访。

——“力量弱”。由于行政诉讼民告官案件的特殊背景，行政庭往往被看作是“麻烦庭”，行政审判力量薄弱。基层法院有不少一人庭、二人庭现象，有的年龄偏大、结构不合理，行政法官难有作为、没有地位，在法院内部日益边缘化。

李德如说，正是上述现象助长了行政机关轻视审判的不良风气，损害了群众对行政诉讼的信心，加剧了当事人“信访不信法”。行政审判职能不断萎缩，与其作为法院三大诉讼职能之一的地位极不相符，与现阶段工业化、城镇化飞速发展过程中大量行政纠纷需要经过人民法院依法裁判的客观实际极不相符，与中央关于“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略的要求也极不相符。从程序上保障行政案件的公正审理，使原告敢告、愿告，法官敢判、公判，提高行政审判的公信力，必须从机制创新上寻找突破。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”的司法改革方针。信阳中院经过反复论证，认为实行一审行政诉讼案件全部异地交叉管辖，不仅具有现实的必要性、紧迫性，也有法律和政策依据的支撑，而且结合信阳作为经济欠发达地区的实际，更具有合理性、灵活性，更加有利于为当事群众和被告行政机关所接受。

“一刀切”式案件全部移送保障公正审判

李德如认为，改革的关键是要落到实处，必须把设想细化成具体步骤并在实践中检验。信阳中院在报请河南高院批复同意后，实行了异地交叉审判的模式。其具体操作步骤是：（1）根据地域接壤、风俗相通、交通方便等因素，将10个基层法院分成5对，每对法院相互审判和执行对方行政区域内的行政案件，建立一审案件异地交叉管辖机制，落实“两便”原则，防止增加当事人诉累。（2）基层法院严格依法受理行政诉讼案件，凡决定或裁定不予受理的要先行向市中院报告，杜绝无故不受理行政案件现象。（3）基层法院立案后7日内逐案报请市中院指定管辖，市中院7日内裁定移送管辖，严格控制案件移转期限，防止隐性超审限。（4）交叉管辖法院协调配合，开展巡回审判，除特殊情况外，传唤当事人到庭、送达法律文书、开庭、协调等工作应到立案法院进行。（5）基层法院加强行政审判力量配备和装备经费保障，由市中院督促、检查、考核、通报。（6）向市县两级党委、人大、政协等部门专题汇报。召开律师、政府法制办人员座谈会，通报沟通情况。印制宣传单，加强向当事人释法宣传。通过本地媒体举行“法院院长答记者问”等专题宣传，争取党政机关、当事人及社会各界理解、支持与配合。

“听说中院实行的是‘一刀切’式案件全部移送交叉管辖，这样有效地避免了我们对选择性移送管辖所造成的猜疑，我们对通过异地审判公正解决行政争议充满信心。”一名正在法院办理案件的律师如是说。

“现在我们会主动同法院联系，将棘手的行政纠纷纳入法律渠道解决，使我们从大量信访问题中解脱出来。”一名来法院了解行政审判异地管辖问题的政府人员说。

信阳中院在取得显著成效并多次得到省、市有关领导充分肯定后，不断推进异地交叉管辖改革深入开展。今年7月再次“约法三章”：一是赋予异地起诉权。当事人可以直接到负责异地管辖的法院起诉，也可以到市中院起诉，由中院立案后再进行指定管辖。二是强化中院一审。对县级以上人民政府作为被告以及社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件和其他重大、复杂案件，坚持由市中院作一审，防止出现中院实际上成为“终审法院”导致在中院一级形成新的行政干预和地方保护问题。三是加强与行政联动。在严格按照法律规定公正裁判的同时，配合行政机关做好行政争议的彻底化解，争取案结事了，形成多赢局面。

异地交叉审判积极可行

据记者了解，从2013年9月到今年7月，信阳市两级法院受理行政案件数量大幅度提升，一审为569件，二审为79件，分别是异地管辖改革前的2.2倍、1.5倍；办案质量和效率明显提高，上诉率由54.38%下降到11.58%，二审改判和发回率由39.43%下降到11.9%，行政机关败诉率由7%上升到22%。案件平均审理时间一审由77天缩短至62天，二审由55天缩短至43天。无超审限、无涉诉信访问题发生。

李德如向记者介绍，信阳中院实行异地管辖以来，原告积极响应、被告谨慎应对、法院依法审判、社会效果良好，此项改革不断地释放出促进司法公正的正能量。

——原告的诉权和实体权利得到较为充分的保证。以前基层法院不敢受理的案件的当事人，现在通过实行异地交叉审判，其应有诉权得到了保护。实行异地交叉审判后，当事人对法院偏袒政府的顾虑明显减少。

——有效减缓了基层法院审判案件的压力。潢川县人民法院行政庭庭长李刚告诉记者：“异地交叉审判能较好地保护原告的诉权，消除了原告怕地方政府干预的顾虑；引起了被诉政府的重视；让我们在审判外地行政案件时没有了顾虑，从压力中解脱出来，真正做到将维护公民的合法权益放在首位。”

——政府受到有力的司法监督，强化了依法行政的意识。实行异地交叉审判后，行政干预受到有效的遏制，公正的审判强化了政府依法行政的意识，行政行为的自律性和守法性不断增强。市政府法制办副主任张西江告诉记者：“实行异地交叉审判，使群众对法院的信任度增加了，促进了行政机关依法行政，因为法院‘不好讲话了’，政府必须要做得更规范一点、更准确一点。”

——党委、政府更加重视支持法院行政审判工作。商城县人民政府法制办主任王景明因该县城市建设国有土地征收与补偿涉及多起行政诉讼案件，2013年下半年以来先后10余次在市、县两级法院出庭当被告，他深有感触地对记者说：“法院开展异地交叉管辖，不仅消除了老百姓对当地法院能否公正审判当地政府当被告案件的疑虑，更重要的是使很多应该通过司法审判途径解决的纠纷回归了正确的轨道，有效地解决了政府面临的困难和压力，我们非常欢迎！”

信阳市委政法委副书记杨春明说：“运用法治思维和法治方法解决包括行政纠纷在内的当前突出的社会矛盾，既是上级领导的要求，也是经过多年实践证明的正确道路。市中院的这一做法，彰显了人民法院在化解矛盾纠纷、维护社会稳定中发挥的重要职能作用，市县党委、政府非常支持！”市人大副主任尹保斌说：“市中级法院的行政审判工作，既维护了法律的尊严，又维护了政府的形象，改善了政府与人民群众的关系。异地交叉审判，是积极可行的。”

当记者提及对于异地交叉管辖带来的“协调”不力和诉讼成本增加的问题如何解决时，信阳中院副院长陈焕成回答说：“虽然异地交叉审判在一定程度上降低了协调结案的概率，但防止了因协调不果造成的久拖不决，仍然有着较好的社会效果和更加积极的进步意义。目前行政诉讼难主要在于当地政府对审判的干预，在于胜诉难，如果异地交叉审理能实现公正审判，增加的诉讼成本对大多数原告而言是能承受的甚至是微不足道的。虽然增加异地的送达、开庭、执行的成本，但法院应当始终把实现司法公正作为其最高目标，为此多增加一定的成本，也是值得的。这是实现司法公正的必要代价，也还尚在可以承受的限度之内，不应成为当前实施异地交叉审判的问题。”（记者 冀天福 通讯员 李 青）

相关报道