甘肃正宁：正确把握检务督察的职能定位

2014-08-07 14:45:01　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：甘肃长安网　

正确把握检务督察的职能定位

突出督察重点 增强督察工作的针对性和实效性

庆阳市正宁县检察院办公室 李阳

【摘要】：检务督察是检察机关为更好地满足人民群众对检察工作的新期待、新要求,提高检察人员综合素质,在强化自身内部监督过程中采取的一项重要管理制度。通过对检察队伍的自身建设、检察权的运行及机关日常事务管理进行全程监控,开展检务督察,有力地促进了各项检察工作任务和规章制度的落实,极大的减少了检察人员违法违纪,全面提升了执法规范化建设,为各项检察工作创新、和谐发展奠定了坚实的纪律和组织保障。

【关键词】:检察机关 检务督察 职能定位 督察重点

2007年11月，高检院下发《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》，在全国检察机关推行检务督察制度，检务督察是指检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实。检务督察制度，是检察机关内部的一种监督模式，是完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措。检务督察作为内部监督机制的一种，自开展以来，目前还处于探索阶段，如何正确把握检务督察的职能定位，突出督察重点，增强督察工作的针对性和实效性。笔者就自身拙见谈点体会，以供商榷。

一、 正确把握检务督察定位，发挥其内部监督职能

（一）检务督察的客体不是检察事务，而应该是检察业务。检务督察是一项全局性的工作，应紧紧围绕检察权的运行进行监督。检务督察的功能是确保检察权的正确行使。但检务督察的客体并不是所有检察事务，而应该是检察业务。《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》第三条明确"检务督察工作的基本任务是保障检察机关及其检察人员在执法活动中依法履行职责、公正执法和遵守纪律。"有提法认为，检务督察对象目前还不统一，只能是什么地方薄弱，什么地方的工作存在漏洞，我们可以此为重点督察，防患于未然。然而，将检务督察定位于无所不能，看似什么都可以管，其实什么也就都不用管了，因为它不是一种管理手段。

(二)检务督察的内容主要是检察执法行为。执法办案是检察机关行使检察权的主要方式。那么，检务督察对检察执法行为的监督就尤为重要。首先对执法程序是否合法的督察。包括线索移转程序、侦查程序、审查批捕程序、审查起诉程序、审查监督程序等的督察。其次对检察人员执法行为的督察。检察执法行为是职务行为，包括调查了解、侦查取证、询问讯问、出庭公诉、控申接待、考察监外犯、审查案件行为等。上述督察内容，归根到底，都是为了确保检察执法的质量，不难看出，检务督察发挥着事前、事中监督的作用。

(三)检务督察与纪检监察职能的关系。纪检监察部门和检务督察机构，从不同侧面分别行使着不同的职权，发挥着不同的职能作用。监察机构主要依据《人民检察院监察工作条例》开展工作，检务督察机构主要依据《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》开展工作。二者之间既有分工，又有协作，各有侧重，相互补充。二者的不同之处在于：一是内容不同。根据《暂行规定》和《人民检察院监察工作条例》的内容来看，监察部门还有"受理检察人员违法违纪行为的控告检举、调查处理、检察人员不服处分决定的申诉"等职责。二是从监督的方式和时效性来看，与纪检部门的监督相比，检务督察更侧重事前、事中的动态监督，督察人员采用现场督察或者明察暗访主动出击，手段更有针对性，可及时发现或者解决存在的问题。特别是现场督察直接纠正和处理各类问题，防止了危害结果的扩大，增强了监督的有效性。三是权限不同。《暂行规定》赋予检务督察部门有纠正权、建议权、现场扣押权、现场处置权等职权，而监察权限还有受理检察人员违法违纪行为的控告检举、调查处理、检察人员不服处分决定的申诉、提出处理意见等职权。也就是说，检察人员的违法违纪行为如果正在发生，就由检务督察部门现场处置，如果检察人员的违法违纪行为已经发生完毕，则由纪检监察部门调查处理。四是检务督察机构在工作中发现检察人员违纪违法需要进行党纪政纪处理的，移送纪检监察机构查处。但是，现在大多数基层院并未设置专门的督察机构，而是以纪检组、临时和专项督察机构予以代替。

二、突出重点强化对执法办案的有效监督

笔者认为，检务督察应重点围绕以下几个方面开展：

（一）对影响执法规范化建设等问题开展督察

执法规范化建设是当前及今后一个时期内，各级检察机关的一项重要工作任务。在检务督察工作中，要注意抓住执法办案的重点岗位和关键环节，抓住人民群众反映强烈的突出问题，始终把督察的重点放在受利益驱动办案、违规采取强制措施、侵犯当事人合法权利等影响公正执法的关键问题上。要注重结合上级检察机关部署开展的立案侦查案件专项检查工作，对扣押冻结款物和采取刑事强制措施等进行定期和不定期的专项督察，对涉及扣押冻结款物的申诉案件要切实予以纠正和解决。同时，要注意对群众反映的不规范执法问题进行重点督察，发现并督促纠正不规范执法行为，对涉嫌违法违纪办案的行为和人员，应移送纪检监察部门追究党政纪责任和执法过错责任。要通过检务督察，切实起到促进执法规范化建设，维护检察机关执法公信力的作用。

（二）对影响检察队伍形象的问题开展督察

在检察工作实践中，个别干警的能力素质尚不符合新时期、新形势下检察官的要求，在执法办案过程中依然存在粗暴执法、特权思想、霸道作风的“陋习”和“顽症”，依然在利用检察权做出损害群众利益的违法行为，严重影响检察机关的形象。因此，应针对影响检察队伍形象的问题认真开展检容风纪督察，有什么问题就解决什么问题，哪些问题突出就重点督察哪些问题。经常性地采用明察暗访的方式，对是否符合理性、平和、文明、规范执法要求和对警车使用管理、“禁酒令”的贯彻执行、群众来访接待、办案安全防范等内容进行严厉督查，对发现的问题坚决整改、处理。通过检容风纪督察，切实提升检察队伍形象，增强检察干警理性执法、为民执法的意识和水平，将干警的思想和工作落脚到维护人民群众合法权益、解决反映强烈突出问题上来。

（三）对影响检令畅通等问题开展督察

检令畅通，是强化检察机关执行力、提升工作效能的重要基础。检务督察应针对执行上级机关重大工作部署、决议、决定、领导指令的情况和落实各项规章制度的情况认真开展督察，努力做到上级机关的重要决策部署一经做出，立马跟进，不折不扣地贯彻实施；上级机关和领导的指令到哪里，督察就到哪里。同时，督察工作中要注意及时发现问题，坚决纠正有令不行、有禁不止、检令不畅的问题，确保令行禁止、检令畅通。通过对影响检令畅通问题的督察，大力提升检察机关的执行力、战斗力和工作效率。

三、增强检务督察工作针对性、实效性的思考

（一）现行检务督察制度之缺陷

现行检务督察制度在机构设置及人员定位方面的缺陷是检务督察工作缺乏实效的主因。检察机关的机构设置和法律监督职能是国家宪法确定和保障的，各级检察机关依照法律规定履行职责、行使检察权。然而，现行的检务督察制度尚未达到充分保障检务督察有效行使责权的基本条件。从制度创建的层级上看，高检院根据《检察院组织法》制定高检院检务督察工作《暂行规定》，省级检察院参照高检院的暂行规定制定《检务督察工作实施细则》，市级检察院制定的《检务督察工作实施细则》虽未经高检院特别授权，但符合《检察院组织法》规定，对下级检察院具有约束力，而各基层检察院制定的《检务督察工作细则（办法）》非经法律或高检院特别授权，均不具有法定效力。可见，上级检察机关对下级检察院进行检务督察具有相当的权威性，但由于现有体制不能保障基层检察院的检务督察机构和检务督察人员具有法定的监督职权，与检察机关其他职能部门依照法律规定履行职责相比，无论是权力的来源还是权力的行使，检务督察均无权威可言，因而检务督察工作的开展有形式、无效果便在所难免，检务督察工作的实际成效也难以显现。

（二）完善检务督察工作机制的建议

1、健全检务督察自身体系

一是明确职责定位。检务督察是检察机关内部对行使法律监督权的监督，因此职责与权限必须明确清晰。

二是理顺体制关系。检务督察的性质决定了其工作中势必具有对检察机关的否定性评价，赋予检务督察应有的权威性及抗干扰能力是检务督察工作有效开展的前提。根据检务督察工作特点，可以考虑建立高检院直属的检务督察工作体系。

三是合理设置机构与人员。建议比照公安机关的督察建制，建立高检院专门部门隶属制，注重从市、县（区）级检察院选拔有一定办案能力、熟悉基层院办案流程、对基层院执法办案相关单位、部门的工作情况有一定了解的检察官担任。基层检察院可配备二名检务督察员，一名由上级院从省（市）检察院选派，一名可从基层院（本院、同级院）选任。上级院选派的检务督察人员主要负责对检察事务事项进行督察，基层院选任的检务督察人员主要负责对执法办案工作进行督察。

2、建立检务督察保障制度

为确保检务督察职能的发挥，应建立起具有可操作性的保障制度，确保检务督察工作顺利开展取得实效。

一是报备制度。下级检察院及其职能部门根据检务督察工作要求，向上级院派驻本院的专职检务督察人员报备遵守和执行国家法律、法规、纪律、规章制度，执行上级院重大工作部署、决议、决定、指示等情况的报告。

二是报告制度。上级检察院派出的专职检务督察人员，对派出院检察长、受派院检察长负责，就所在检察院检务督察日常工作中所查见的检务督察事项向派驻院检察长报告。

三是督办制度。上级检察院派出的专职检务督察人员对所在检察院日常检务督察工作中查出的问题，向派出的上级院检务督察管理机构报告，并就需督办事项申请上级院检务督察机构发出督察建议。

总之，找准检务督察在检察机关内部监督中的定位、厘清检察机关内部监督与被监督的关系、完善检务督察的队伍建制、建立有效的检务督察保障制度，是确保检务督察工作有效开展的基本条件。只有这样，才能确保国家法律法规正确实施，上级机关的重大部署、决定在检察工作中得以切实贯彻执行。

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