深入整治“六难三案”系列评论之三
破解“三难”期待行诉法修改
适当降低行政诉讼法的修改预期，并不意味着在管辖的具体制度设计上可以踟蹰不前。作为“六难三案”中的突出问题，无论是“立案难”、“诉讼难”还是“执行难”，都跟行政诉讼管辖制度密不可分，我们没有理由对此置若罔闻。
目前，最高人民法院正在深入整治“六难三案”问题，其中，“立案难”、“诉讼难”与“执行难”也成了整治的关注对象。而备受瞩目的行政诉讼法修改也正在紧锣密鼓地进行之中，围绕“立案难”、“诉讼难”以及“执行难”的制度改革也一直备受关注，其中的管辖制度改革就是一个典型的例子。由于涉及裁判者，因而管辖制度是否得到理想设计无疑会直接决定审判的公正与否。从一定意义上来说，行政案件管辖改革是否能够获得成功，很大程度上也决定了本次修法的质量如何，因而也堪称是一个拥有广泛涉及面的全局性问题。
在具体的应对策略问题上，不少学者纷纷提出了自己的主张。其中，以取消基层法院的行政审判权、提升级别管辖、异地管辖以及设立行政法院等不同主张尤为引人注目。也有学者主张赋予当事人一定的选择异地管辖权。笔者认为，如果从成本及其改革的冲击力角度而言，学者们主张采取有限的异地管辖与选择管辖相结合的策略，可能的确是一条更为可行的路径选择。
中级法院由于相对远离基层政府的权力干预，一般而言，依法独立行使审判权更有可能得到保证。然而，提级管辖的功能也依然会受到不少限制，因为行政机关会积极寻求来自上级机关的权力压制。因此，提级管辖还是会面临一些问题，并非一劳永逸。另外，调整审判资源也同样会面临成本问题。但是与公正审判的收益相比，对于以公正为根本价值取向的司法而言，或许是值得为之付出的。
如果不取消基层行政审判权，尽管异地管辖可能会在某种程度上防止地方的权力干预，但异地交叉干预也会同样妨碍依法独立行使审判权。有学者还提出有条件地赋予当事人选择异地管辖的权利，以防止行政机关对法院施加的权力干预。然而，选择异地管辖固然可以一定程度上拒绝行政干预，并对当事人的诉权行使提供制度保障，但原告的选择管辖权也应受到相应限制，因为完全的任意选择会存在不少固有的缺陷：
首先，从诉讼的管辖技术层面而言，基于诉讼管辖的“原告就被告”的一般管辖原理，不受限制的选择管辖会不利于被告应诉，也很有可能造成取证与查证的困难。另外，也有可能导致出现诉讼保全或者先予执行以及后续的诉讼执行问题。
其次，从因地制宜地解决纠纷角度，远离案发地的诉讼结果也不易于在案发地传播，不利于诉讼的法制宣传教育功能的发挥。另外，可能会或多或少导致法院难以因地制宜地提出司法建议，采取规模化的行政改进措施。
再次，任意选择也会造成诉讼成本增加的问题，这种成本不止于当事人的交通与食宿成本，还在于可能出现判断与选择异地法院是否合适过程中的调查与核实等成本。
最后，对于某些法院长期的审判实践所积累的口碑问题，当事人的任意选择也有可能造成“诉讼扎堆”现象，从而导致审判资源分配不均的不利后果。
因此，这种有选择的异地管辖，理应受到相应的限制。这种限制理应建立在收益应当超越异地管辖的成本基础之上，也就是对于成本收益的计算应当准确和合理。另外，原告选择的法院也应受到级别管辖的适当限制，既尽可能防止行政机关异地利益交换与干预默契形成的司法阻力，又尽可能维持诉讼管辖的运行秩序。
众所周知，提出改革对策向来是有不少风险的。而面对无数的改革方案，决策者更要面临选择的困难。因此，面对一项牵涉重大利益纠葛的制度变革问题，也许还需要更仔细更审慎的调研论证。在这一点上，或许宁愿修正案晚一点出台，也不宜在这个问题上急于求成，犯下轻率急躁的错误。
毋庸讳言，当前行政审判的问题有诉讼管辖的问题，也有受案范围的问题，还有司法体制机制的改进问题。因此，或许不宜对本次行政诉讼法的修改寄予过高期望，否则不仅有可能造成立法不堪重负而积重难行，更有可能遮蔽对于更多本可以改进的技术问题的细致关注。
当然，适当降低行政诉讼法的修改预期，并不意味着在管辖的具体制度设计上可以踟蹰不前。无论是最高人民法院的有关解释，还是学者们的学术主张，都已经作出了不懈努力，也为修法提供了重要的参考资源。在这个问题上，仔细倾听民众尤其是行政审判实践的呼声，无疑可以为制度改革吸取更多宝贵的力量。
（何才林）