作为公安部确定的执法规范化建设四个“领头羊”单位之一,近年来,江苏省公安厅紧紧围绕法治江苏建设大局,以打造“法治公安模范区”为目标,从新一轮平安建设、执法规范化建设和过硬队伍建设入手,大力加强执法能力素质、执法标准规范和执法制度机制建设,构建素质精良的执法专业队伍、统一完善的执法制度体系和全程管控的执法监督机制,使法治公安要求贯穿公安执法活动每一个行为、每一个环节。通过启动全省公安机关基层所队争创“执法安全零事故、执法办案零过错、执法服务零投诉”单位活动,法治公安理念自上而下、一以贯之,夯实了基层所队依法履职的根基,公安机关整体执法能力、执法质量和执法形象实现新提升、新跨越。
2012年7月,江苏省公安厅出台深化法治江苏建设意见,提出在全国率先全面完成执法规范化建设阶段目标。2013年6月,在全国率先出台深入推进执法规范化建设2013至2015年度工作规划,系统提出实现县级以上执法办案和涉案财物管理“两个中心”建设率、讯问全程录音录像率、案件受理办理告知率、县级分管执法局领导中级考试通过率等10个百分百的新一轮执法规范化建设目标,并提出到2015年确保全省公安机关依法履职能力、执法规范化建设水平继续走在全国前列,群众对法治建设满意度、公众安全感继续保持全国领先。
“推动全体民警牢固树立人权意识、证据意识、程序意识和监督意识,使法治精神、法治意识、法治观念入脑入心。全省公安机关各级领导干部要当好依法履职、依法行政的表率,要带头学法、尊法、守法、用法,切实增强用法治思维、法治方式推动公安工作科学发展、深化平安江苏建设理念,善于运用法律手段维护社会稳定、预防打击犯罪,真正把公安工作纳入法治化、正规化轨道。”江苏省公安厅负责人就打造“法治公安”品牌的内涵向《法制日报》记者介绍说。
推动法治习惯养成
今年4月11日,在张家港市人民法院一起涉案达170万元诈骗案件庭审现场,30多名公安基层所队民警坐在旁听席上,关注着庭审举证、质证每一个细节。
“被告人当庭辩解事先未预谋、与同案犯不熟悉,还说对‘抽老千’没概念,如果在制作讯问笔录时简单了事,被告人就可能轻而易举翻供。被告人还辩解说民警讲只要退钱就没事了,如果侦查中对退赔和罚款程序执行不严格,庭审中很容易被抓到把柄。”庭审后,民警张晓晓写下了这样的感受。
“不仅是民警执法理念转变了,执法办案每一个过程,在信息化条件下已与公安法制工作无缝对接。每个讯问室安装的两个方向监控探头,既全程记录犯罪嫌疑人的言行,还紧盯着民警讯问中的每一个细节,在日积月累中促成民警法治习惯养成。”塘市派出所教导员雷波说。
目前,江苏公安机关普遍建立了110报警服务台评警和执法回访制度,公安服务窗口全部安装满意度测评器,自觉接受群众监督评议,不断改进执法工作,努力提高执法质量和服务水平。
张家港市公安局纪委书记唐冬青认为:“看一个县级公安局是不是法治公安局,首先看社会评价,如果民警办案不按法律办、不按程序办,群众满意度一定不会高,信访投诉也会不断出现。”
为了以看得见、摸得着方式践行“民本执法”导向,该局不仅在每个窗口服务单位安装了群众满意度测评器,还依托网上公安局,建立互联网在线评价系统,推行警情回访测评制度,从不同层面听取群众意见建议,改进执法工作。
南通市通州区高新技术开发区派出所所长徐志栋表示,建设一个符合法治要求的派出所,所有执法行为规范都必须在法律轨道上运行,警务要人性化、队伍要知识化,执法要不受外界干扰和左右,将依法办事、依规办事的意识逐步转变为民警自觉行动,将上班到下班期间经手的每一件事都按照执法流程严格执行。
强化执法标准规范
法治的标准集中体现在执法规范上。
“派出所长的最大压力就是执法出现过错、群众信访投诉两件事。”南通市通州公安分局法制大队大队长成跃光分析说,群众法律意识增强了,即使是110接处警时民警不经意说的几句话,也可能引发不满而遭到投诉,在案件立案环节上一旦有认识不同,就更容易遭到投诉,这就需要更加严格规范处警标准。
南通市公安局法制支队支队长谢小平介绍,南通市公安局2007年就提出以“标准化带动规范化、以规范化促进职业化”的构想,经过3年探索,逐步形成了267个岗位标准、257个业务标准、28个行为标准、18个裁量标准和7个保障标准的公安执法标准体系。截至2012年,南通市还对全市147个派出所、68个交巡警大(中)队和31个刑侦中队全部完成了标准化升级改造,1412间执法场所都符合安全标准。
江苏省公安厅法制总队总队长巫仁和说,通过把“南通经验”上升为“江苏模式”,省公安厅先后编写了执法标准化管理手册、执法执勤用语手册,明确16个部门警种、260多个执法岗位职责和业务标准,统一制定了10大类、700余条执法执勤规范文明用语；建立了基层所队讯问室等7类执法场所、同步录音录像、涉案财物管理标准,完成了2366个执法单位功能区设置和1.6万多个功能室标准化改造,市、县公安机关普遍建立办案中心和涉案财物中心。此外,还制定了230多项常用行政处罚裁量标准,建立了案例指导制度,出台了常见刑事案件取证指引及聚众斗殴、酗酒滋事、追截车辆等案件办理和警情处置指导意见,最大限度统一执法程序和处罚标准。
记者了解到,江苏还在全国率先建立网上法律学校,积极推行民警学法分级管理,精心组织执法资格等级考试,形成了常态化、规范化学法培训提升机制。目前,江苏公安有超过一半民警通过中级执法资格考试,今年有5500余名民警通过公安部组织的高级执法资格考试,占全国通过人数的22.6%。
打造执法专业队伍
法治目标实现依赖于有一支能够推动每一起案件都经得起法律检验的队伍。
2013年8月5日,江苏省公安厅在全省启动派出所和治安、交巡警、刑警、经侦大队“一所四队”争创执法安全零事故、执法办案零过错、执法服务零投诉单位的“三零”创建活动,将坚守法律底线的法治公安所队“硬要求”贯彻到最基层。
今年2月18日、27日,南通市海安县公安局城东派出所先后接到两起摩托车被盗案件报警,在报立刑事案件后,民警走访现场却未发现破案线索,案件由此按照处置程序递交未破案件管理中心管理。3月6日,又一起摩托车被盗案件发生,通过对周边200米监控比对分析,犯罪嫌疑人王某被成功锁定。王某落网后交代了前两起案件的盗窃事实,警方还成功破获了另外两起盗窃电瓶小案。
“以前遇到类似小案件,一时破不了的,就被挂起来了,往往使报案人很不满。现在通过对未破小案的管理,所有信息进入数据库实现有效整合,派出所破案率也实现较大增长。”城东派出所法制员凌进说。
南通市通州公安分局为推动局属29个单位“三零”达标,在强化源头执法规范上建立起了执法记录在线存储平台,400余台执法记录仪配发到派出所各值班警组和全体交巡警手中,执法执勤过程信息与平台实现自动传输。
张家港市公安局在争创“三零”活动同时,进一步提出“执法执勤零违纪”目标,将对象从民警扩大到警务辅助人员,对语言不文明、态度冷漠粗暴被群众投诉举报的,纳入争创活动考评范围。
据了解,江苏省公安厅将“三零”创建贯穿全省公安机关新一轮执法规范化建设全过程,全省县级公安机关每月都要将参评所队达标情况报市公安局审核后予以通报,各市公安局则每季度将达标情况报省厅“规范办”备案并公示,并规定当月未达标所队将对其记录清零,而未连续一年达标的,将对其获得的等级评定予以降级、取消相关荣誉。
构建执法制度体系
法治思维推动法治建设首先表现在善用法治方式抓好顶层设计上。
不久前,张家港一个派出所在办理一起赌博治安案件中,一举抓了40名参赌人员。但该局法制大队对案件审核中,却发现缺少了其中一人的讯问同步录音录像资料,虽然核查后了解到原因在于讯问室面积不够,才将这个参赌人员临时带到一楼办公区进行讯问,但该局还是对该所领导进行了集体诫勉谈话。而这样做的依据是苏州市公安局出台的《办案区工作规范》《讯(询)问犯罪嫌疑人同步录音录像工作规定》等10余项涉基层执法制度和工作规范。
据了解,苏州市从2010年起着手构建公安法治标准体系,除全面规范处警执勤、刑事执法、行政执法、行政管理、监督保障等执法环节和具体流程,还大力运用立法手段,加强法治公安建设顶层设计和制度保障,先后分别以地方法规、政府规章形式实施了《苏州市消防条例》《苏州市道路交通安全条例》《苏州市警务辅助人员管理办法》。
2013年,苏州市公安局制定出台的《规范性文件制定和备案审查规定》,严格落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决定程序。据此,该局当年共对134件市局发文进行合法性审查。该局法制支队支队长钱小波告诉记者,通过组织相关警种部门对906项涉及行政处罚、行政许可、行政奖励、行政强制等行政权力检查更新后上网公开,不仅切实保障了社会对公安工作的知情权、参与权、监督权,还成功清理了公安机关“行政权力库”,有力保障了公安机关依法履职能力水平提升。
“经过多年建设,基层民警对每一类警情处理都做到了心中有数,在特定现场做什么、如何做、做到什么程度,都能找到规范,嫌疑人不仅逃不了、伤不了、死不了,涉案物品也丢不了、少不了、错不了,执法风险已经降到最低,所有派出所都实现了零事故、零过错的硬任务,行政复议、行政诉讼也实现了零变更、零撤销、零败诉。”唐冬青说。
提升执法监督效能
法治成效的保障依托于执法监管效能上。
今年4月21日下午3点多,南通市海安县公安局在该局内网公开对存在办案拖拉、审核不细致等情况的5起案件7名办案民警的通报批评决定,不到1天时间就有590人点击查阅。
“除了人事变化信息外,内网关注度最高的就是问责信息,足以起到问责一人教育一片的作用。”该局政委张贤荣说,群众如果对公安工作的公信力不认可,说明执法办案过程中存在问题,对执法过程的监督管理要扎实到位,就要对执法检查、执法处罚、执法责任追究、行政许可事项等民警最为关注的问题实施全面公开。
为强化监督,南通市公安局出台了“十条执法红线标准”,一旦有执法人员触碰高压线,则面临问责。该局还建立了执法过错责任追究双查制度、一案双报告制度,在追究民警同时,还必须追究主管领导、法制部门审核不严的责任,同时还要追究条线部门监督指导缺位的责任。
苏州市通过将620多名法制民警、法制员配备到基层所队,建立了全市二层四级监督力量,各监督部门共开展网上巡查147万次,发布各类预警7万次,及时发现、提示各类倾向性、苗头性问题万余个,有效减少各类重大执法问题发生。该局还从去年11月开始启动法制每日专业研判机制,已下发《法制每日研判情况》100余期,对180余起案件组织通案,提示、纠正各类问题230余个。
“信息化手段,在规范执法办案程序的同时,还有效提升了监管能力,如我们先后开发的同步录音录像系统、防篡改水印软件系统、执法安全监督报备提示系统、网上执法告知测评系统、刑事案件和解系统、涉案财物管理系统等,形成了执法管理向智能化、精细化、流程化发展。”钱小波介绍说。
江苏省公安厅法制总队负责人告诉记者,江苏已连续多年持续开展突出执法问题排查整治,连续15年对县级公安机关执法质量考评,8次修订考评办法,新一届厅党委还将执法质量考评统一纳入对13个省辖市公安局综合绩效考评,有力提升了考评的科学性和法治导向。全省还建立了4000余人的法制员队伍,基层执法勤务机构和派出所全部配备了专兼职法制员,其中10人以上的派出所和治安、刑侦、经侦、交巡警大队全部配备专职法制员,有效强化了对执法源头的监督管理。
今年以来,江苏省公安厅专门出台执法过错责任追究实施细则,全面推行案件集中法律审核制度,健全完善重大疑难案件集体通案制度,进一步强化对执法活动的监管,确保案件经得起诉讼和时间检验,坚决杜绝冤假错案发生。同时,全省公安机关全面建设网上公安局、网上派出所、网上警务室和警方微博、警民联系QQ群,全面推行网上执法告知服务,2013年全省警情处理和案件办理情况的告知率分别达93.8%和85.1%,切实保障了当事人的知情权和监督权,提升了执法透明度和公信力。