城市管理：从综合执法到综合治理

　　上个世纪90年代中期以来开始于广东省(最早是广州市)的城市管理综合执法试点工作，到今天已经发展成众多的大中城市日常管理的一项不可或缺的制度，很多城市为此专门立法。从中央到地方，这项制度的设计者为此做出了很多积极的努力;而直接从事城市管理的执法人员和相关行政人员更是为这项制度的具体实施付出了辛勤和艰苦的劳动。城管综合执法为城市管理所作出的贡献是毋庸置疑的。但与此同时，近年来城管执法中频繁发生的管理者与被管理对象之间的激烈冲突，也是令人担忧的。这也迫使我们思考，如何让制度的实施更顺畅、更好地实现制度设计的初衷?

　　“综合执法”是城市管理的一项创新性制度。这项制度将市容、环境卫生、园林绿化等比较轻微的违法行为的处罚权，交给了城管部门统一行使，一方面是为了提高管理效率，另一方面也是为了避免多头处罚。这个出发点是非常好的，实践中也的确发挥了不错的作用。但是同时，这项制度也对城管执法人员提出了非常高的要求。这些高要求中不仅包括综合性专业管理知识和法律知识，更包括原则性与灵活性相结合的执法方式。

　　城管执法人员面对的大多是生活在社会中下层的工商从业者和无业人员。他们受教育程度低，工作和生活环境艰苦，很少甚至几乎不能享受到必要的社会保障，生存的安全感很低。若非身临其境，恐怕很难想象每天面对这样的管理对象时，管理者是否能够心情愉悦——很可能保持内心平和都不是一件容易的事。

　　然而，法律的公平理念，要求执法者不仅要严格依照法定权限行使管理权，而且还要遵守法定程序，以及在法定程序不够清晰的时候，要遵守程序公正的基本原则。程序公正的终极目的，是以清楚明白的方式让公众看到公正的结果是怎样实现的——它其实是为说服人心而作出的制度设计，这个制度背后的理念，体现在一切与公权力行使有关的行为中。在城管执法中，程序公正就是要让被处罚对象口服心服。这实际上对每一个执法者都提出了非常高的要求。当城管执法者与被管理对象之间的激烈冲突频繁见诸媒体时，当执法人员和被管理对象的抱怨声此起彼伏、不绝于耳时，我们会不会怀疑，程序公正对于城管执法而言，简直是天方夜谭?

　　公正的执法程序或许在一定时间、一定范围内会影响执法效率，却是在执法者与被管理对象之间建立良性互动关系的最不可或缺的因素——至少有助于降低激烈冲突的风险系数。与程序公正同等重要的是，城管执法的整体方式，包括业绩考评机制。“运动式执法”与经常化、规范化的执法，类似于“疾风暴雨”与“春风化雨”——哪一种方式更有利于良好的城市管理秩序的“可持续发展”，管理者应当科学论证、审慎选择。此外，把视野投向“城市管理”而非局限于“城管执法”，也让我们看到并承认，良好的城市管理的秩序不是仅靠城管行使处罚权就可以实现。比“综合执法”更重要的，是综合治理——能否通过更多的鼓励性措施来改善个体经营者的生存和经营环境，帮助他们建立对自己所生活的城市的认同感和归属感，如为小商贩提供必要的社会保障和社会救助，以及个体工商户的组织化管理等。这些问题不仅具有紧迫的现实意义，而且也是政治学、公共管理和法学的重要议题，值得管理者和关注城市管理秩序的各界人士共同努力。

　　(作者系暨南大学法学院教授 刘文静)