中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长 施正文
《法制日报》记者 范传贵
《法制日报》实习生 周 思
对话动机
历经10年、两度成立起草小组,4月21日,备受关注的预算法修正案草案被提请十二届全国人大常委会第八次会议进行第三次审议。
我国现行预算法制定于1994年。因素有“经济宪法”之称,预算法地位重要,自2004年启动修改程序以来,该法的修改一路波折。
2013年8月,原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会四次会议,三审延期。
3个月后,党的十八届三中全会召开,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。权威财税法专家认为,“决定”对预算法修改意义重大。
据统计,“决定”中共有8处提及预算,包括“实施全面规范、公开透明的预算制度”、“加强人大预算决算审查监督”等。
全国人大法律委员会副主任委员李飞在近日作关于预算法修正案草案修改情况汇报时表示,根据党的十八届三中全会精神,草案三审稿将规范政府收支行为、建立健全全面规范公开透明的预算制度写入立法目的,确立了四本预算的全口径预算体系,并进一步完善了关于财政管理体制、地方政府债务、加强预算审查和监督等方面的规定。
作为中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长,施正文此前曾在财政部条法司从事过财税立法和政策研究工作,参与过7部财税法律的起草和立法咨询。
他认为,每个人在当前的预算法修改中针对具体问题都有自己的具体意见,会就自身的角度和背景提出问题,但预算法修改到底路在何方?我们到底需要一部什么样的预算法?要在这些根本问题上达成共识,为下一步修改明确指导思想。
如何达成共识并明确修改指导思想?《法制日报》记者就此与施正文展开对话。
草案蕴含民主法治精神
记者:预算法修改走了10年,正如您所说,党的十八届三中全会给了修改一个巨大的推力。这时候我们启动对修正案草案的三审,和此前的修改有什么不一样?
施正文:党的十八届三中全会提出,各项改革的根本目标是在发展中国特色社会主义的前提下,推进国家治理的现代化。我们现在提预算法修改、财税体制改革,在具体是否吸收某个修改意见时,要时刻按照这个目标去执行。要把整体的预算法修改放在十八届三中全会全面深化改革的总目标中进行。
记者:现行预算法规定的立法宗旨是强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控。在修法的讨论中,大多数声音认为应该修改立法宗旨。对此,您怎么看?
施正文:20年前我国还没有提出公共财政改革的目标,对预算民主和预算法治也没有充分的认识,过于强调预算对宏观调控的作用,而忽视了对政府收支权力的监控功能。
十八届三中全会提出要建立现代财税制度,它的核心就是建立现代预算制度。而现代预算制度的特征就是法制性,这意味着规范对象和规范重点不再是现行的或者旧的理念。
现行的预算法是强化政府的预算权,实际上是个管理法。而法制化的预算是要规范、控制、监督政府的预算权,根本目的是保证预算最终的职能,保障纳税人的税款、权益。
记者:所以三审稿对立法宗旨进行了修改:“为了规范政府收支行为,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”
施正文:这是深刻蕴涵了法治和民主精神的,是预算法从“管理法”向“控权法”转型的重要标志。
“规范政府收支行为”,重心从强化改为规范政府的收支行为,体现了控权法的性质。法制化的预算,就必须要有制衡,所有的政府权力必须在法律之下活动。