4月28日,江苏省政府、省高级人民法院联合召开首次行政复议行政审判工作联席会议。江苏省省长李学勇对会议作出批示,要求按照中央和省委省政府决策部署,加大行政复议体制改革力度,重视加强行政复议规范化建设,提升行政复议能力和水平,最大限度地把矛盾化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。
出席会议的江苏省副省长徐鸣强调:“加强行政复议、行政审判工作比以往任何时候都更加重要、更为迫切。各级行政机关要支持审判机关依法独立行使职权,严格履行答辩、出庭应诉义务,切实尊重和服从司法审判。要大力推进行政复议与行政审判的良性互动,建立高效的行政复议、行政审判相互衔接机制。”
复议诉讼案件双上升
几组数据可以大体呈现行政复议、行政诉讼的现状:江苏省政府法制办副主任周福莲介绍,2013年全省收到行政复议申请6715件,增幅达25.63%;受理了5600件,增长27.80%。
分析发现,行政复议案件已涉及到30多个行政管理领域,除公安、土地、建设、环保、工商、财政、交通、文化、民政等传统领域外,新增了版权、旅游等领域。值得关注的是,大量民生领域纠纷逐步进入行政复议程序,给行政复议工作带来了新压力。城建(包括拆迁、房屋登记、规划等)、劳动和社会保障、土地资源、公安、质监和工商等执法领域案件总量占总数的83.5%。
各级同样法院面临着越来越大的审判压力:仅2013年江苏全省法院受理的各类行政案件就达8344件,新收案件数继河南、湖南、广东、北京之后列全国第五位。
诉讼案件类型同样集中在民生领域,劳动和社会保障行政案件已占据22.68%的比重。2013年全省法院新收一审劳动和社会保障行政案件同比增长12.4%,较2011年上升47.58%,居行政案件首位；包括规划、许可、公告、评估、裁决、强拆、政府信息公开在内的城建行政案件达1365件,居第二位。
行政机关程序意识薄弱
江苏高院审判委员会专职委员刘亚平分析,行政机关败诉案件暴露出一些行政机关程序意识还相当薄弱。一些行政机关并未遵循和重视正当程序原则,对当事人的知情权、参与权、救济权、回避权重视不够,造成本该在行政程序中,或者通过行政复议就可以解决的问题,到法院被司法裁判确认违法,直接影响了行政执法公信力。
比如,一些征地行为先用后征、程序倒置,少数治安行政处罚行为未告知当事人就做出重新鉴定决定,有的规划行政许可变更时没有重新听取利害关系人的意见,等等。
“个别行政机关被判决败诉以后,明知行为违法,但依然我行我素,对于司法裁判不以为然,更没有引以为戒,给化解行政争议带来了人为障碍。”刘亚平介绍,2013年审结的被告败诉案件中,涉及基层县(区)、乡(镇)政府为被告的案件占全部败诉案件的比例超过三分之一,其中很大一部分与超越法定职权违法行政有关,基层执法一线领导和工作人员的法治意识,特别是程序意识亟待加强。
不进法庭修复官民关系
发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用,争取在进入法庭之前将矛盾化解在基层。这是联席会议上达成的共识。
江苏省政府法制办主任于爱荣认为,行政复议程序可以直接对侵犯群众合法权益的违法行为予以纠正,可以不用上法庭就修复官、民之间的理解和信任。但这种认识在老百姓心目中,还没有树立起来。“一起拆迁征地纠纷,当事人反复到南京上访,对打官司又认为费时费钱心里没底,却不知道可以直接通过行政复议渠道,由上级机关纠正下级机关的违法行为,更加便捷有效。”
当然,发挥行政复议将矛盾化解在基层的功能,需要改革复议制度。于爱荣指出,各级法制办人少案多矛盾始终伴随行政复议工作,有些地方甚至存在“无人办案”或“无案可办”现象。
行政复议法的修订去年就已经纳入全国人大的立法计划,国务院法制办也成立了专门班子在积极组织修改。于爱荣透露,江苏将积极为行政复议法的修订进言献策,推动顶层设计日趋完善。
江苏高院院长许前飞认为,行政复议的改革,还可以走前面一点,可以从行政复议诉讼化的角度走,如复议委员会可以成立行政裁判所,大力推动行政复议与行政司法的良性互动。
于爱荣介绍,江苏省政府法制办将与江苏高院、省主要行政执法部门建立制度化的联席会议制度,主动加强与行政审判机关的交流,对行政复议案件办理中发现的一些疑难复杂问题,主动邀请法院进行专题研讨和指导。同时,将继续推进行政机关负责人出庭应诉,对败诉案件中存在的行政执法问题及时整改到位,不断强化用法治思维和法治方式化解行政争议。
据悉,联席会议将扩大到江苏13个省辖市政府和中级法院,法院在受理行政诉讼案件中,将把起诉状副本同时通报行政复议委员会,以组织督促有关单位依法应诉,支持行政审批工作。