四川：依法治省 建设服务型地方政府

2014-04-16 15:25:42　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：四川法制报　

　　四川大学宪法学与行政法学博士 王浩

　　政府职能是地方行政体制改革的前提和基础，依法治省，推进政府职能转变需要顶层设计与地方探索良性互动。在整体上把地方政府职能定位为公共服务，市场监管，社会管理，环境保护职能基础之上,通过各级地方组织法明确各级地方职能权限，范围,建立政府职能动态调整机制，既保证政府职能的法定性，又强调政府职能在不同情况下的灵活性。使政府职能符合服务型政府的价值追求

　　依法治省，首先将大大推进地方行政体制改革，各级政府要树立服务型政府的价值理念。正确处理各级政府与市场、社会的关系，厘清地方各级政府职能，明确职能转变与法治的关系。其次，完善公共服务职能，建立健全政府公共服务职能体系。最后，深化行政审批制度改革，下放审批事项，大力购买社会组织公共服务。

　　资料

　　我国政府职能转变的发展

　　1988年机构改革首次提出了转变政府职能的内容是政企分开。1998年提出要把政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，党的十六大把政府职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项职能。到“十二五”规划进一步提出，按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府。十八大提出“三个转变”创造良好发展环境、维护社会公平正义、提供良好公共服务。十八届三中全会决定中“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等职能”，都表明党在政府职能认识上的与时俱进。站在新的历史起点上，《四川省依法治省纲要》提出：“依法科学界定地方政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等职能”。在政府职能转变过程中，无论是政治、经济、社会、文化和生态文明建设等领域，都不允许政府职能缺位、越位、不到位的问题。

　　链接

　　政府职能转变中存在诸多问题

　　政府职能转变目标定位不明确。首先，未厘清政府在市场、社会关系中的职能范围。其次，对政府总体职能认识清楚，但在不同层级政府职能的把握上还不准确。出现各级政府之间权责不分，机构臃肿，行政效率低下等弊病。最后，对政府职能转变的重心判断不准。我国的历次政府职能转变是经济调试型改革，这导致我国政府的社会管理和公共服务职能严重滞后。

　　政府职能转变缺乏统一谋划。首先，政府职能转变未考虑地方行政改革权力配置、机构设置、人员编制之间的关系。

　　没有统一协调政府职能转变与大部制等改革的关系。原因是推进地方改革的职能大多分散于各部委。在这种体制下必然会产生政府职能转变与其它改革不配套的问题。

　　政府职能转变未实际考虑区域经济社会发展情况。由于我省地域辽阔，每个市县的范围，人口、经济发展情况不一，采取“一刀切”各级政府配置相同职能不利于各级政府的发展。

　　评论

　　现状：地方政府职能转变法治化程度低

　　我国法律法规对政府职能划分过于原则。大部分地方政府职能是中央政府职能的重复，未明确各级政府专有以及共享的权力。出现上下级政府职能配置同质化的问题，远不能满足复杂的地方行政体制改革职能配置需要。其次，地方政府职能转变采取政策调整，随意性大。我国的职能转变，一般采取政策文件在地方政府探索创新，中央政府通过政策的方式予以认可后，再通过行政的手段在一定的地域推广。最后，地方政府职能转变程序缺失。地方政府职能转变没有设定严格的程序，给“运动式”政府改革留下了可能的空间。

　　就我国当前地方行政体制改革，政府调整职能的动机在于是否利于行政管理，公众参与机制缺失，忽略民众的利益诉求，不利于服务政府的建设。导致政府公共服务职能的缺位，不能迅速的回应民众的需求。导致我国直接民主不张，不利于公民社会的形成，降低了民众对政府改革的认同，甚至还会产生对政府的信任危机。

　　依法治省 地方政府职能转变的路径

　　明确政府职能转变的目标，科学合理界定各级地方政府职能。明确政府职能转变目标，将会使政府在既定的目标下优化职能，配置权力，设置机构，使政府的职责和功能能很好的适应社会发展。从西方的经验看：西方国家地方政府主要承担的是维护法律秩序、公共安全、环境保护等公共服务职能。一般不直接干预具体的经济事务，同时将一部份职能转移给其他社会团体共同承担。笔者认为，我们应该借鉴西方国家的经验，按照《纲要》要求：“依法科学界定地方政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护职能。正确处理政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”市场监管与宏观调控一般由省市一级政府承担，县级政府职能主要是提供公共服务。

　　顶层设计与地方探索相互促进，实现“央地”关系良性互动。各级地方政府为当地民众服务，自主决定区域发展规划。因此，地方政府要实现职能转变，需要在自治的范围内探索真正的需要什么职能符合区域经济社会发展。但是，当改革进入深水区，单靠地方自行先行先试的供养能力不足。这就需要总结地方各级政府职能转变的得与失，加强地方行政体制改革的顶层设计，在全国范围内稳步推进地方行政体制改革。这是处理央地关系的总体思路以及发展趋势。

　　让政府职能转变在法治环境下进行。转变政府职能，应当依循法治化的途径，西方国家的地方自治是地方各级组织法明确规定了各级地方政府的职能 。然而，中国各级政府之间是隶属关系，且我国是网状的行政体制。因此，盲目照搬西方的做法不适合我国的国情。切实可行路径应当是：首先，出台《地方行政体制改革法》为地方行政体制改革提供法律支撑。避免改革突破法律，面临合法性的危机。其次，出台《地方各级政府组织法》，对地方政府自治权限、职能、组成等作明确规定。最后，拓展和完善政府职能转变公众参与的渠道和法律程序。（作者 王浩 羌族 四川大学宪法学与行政法学博士研究生）

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