在昆明市嵩明职教园区的一家餐馆里，54岁的原龙保村委会保家村第四小组村民迟桂仙，正忙忙碌碌地做着午餐准备。
这个教育基地里有云南工商学院等12所学校、师生5.5万名。迟桂仙说，她全家5口人2013年转成城镇户口后，4个人一起经营餐馆，人均月收入2000多元。“以前外出打工收入也差不多，但不如现在一家人聚在一起好。医保、养老保险和原来一样，田地还保留着，出租房屋一年就能收入四五千元”，她对现在的生活状态很满意。
在不远处的嵩明杨林工业园区，昆明市城乡统筹办负责人杨凡介绍，这里安置了1万多名当地“农转城”居民就业。在燕京啤酒厂工作的一名工人告诉本刊记者，现在他的母亲在滇池学院当宿管，父亲在一家园艺公司工作，妻子在快递公司上班。“收入比以前高多了，家里还有五六亩田，我一个人一个月就能拿四五千元”，他说。
在探索推进新型城镇化的进程中，云南打出了一套城乡统筹转户“组合拳”：让进城落户农民兼有城乡两个身份、共享城乡两种待遇。这一极具吸引力的政策让广大“农转城”居民在城镇生活得更加安心、平等，也让农业转移人口市民化和户籍制度改革驶入了“快车道”。
变革从一个“章”开始
本刊记者从云南省城乡统筹办获悉，云南的城镇化率一直较低——2011年仅为36.8%，比全国平均水平低14.5个百分点，且真正登记的城镇户籍人口仅占全省总人口的16%，“城”的城镇化远远高于“人”的城镇化。2008--2011年全省农转城人口还在逐年下降。2011年9月，云南省确立了“城乡两床被子一起盖、十件衣服一起穿”等原则并细化了相关政策，情况开始改观。
记者发现，云南省农转城居民们都有一个特殊的户口本：与通常户口本上只区分农民、居民两种身份不同，这个户口本上盖着一个“农转城居民”的章。“看起来只是一个简单的章，但变革就从这里开始。章上附着着与身份相关的各项权益。”云南省城乡统筹办主任孙灿说，“农转城”工作是体制和机制上的重大变革，许多方面都需要大胆创新。
为了便于在工作中落实相关政策，云南省有关部门反复协调，最后终于得以在户口本上以盖章方式体现农转城居民的身份。
在改革中，要突破限制，必须高位推动。孙灿介绍，云南“农转城”工作中最大的亮点是以政策支撑改革。按照云南制定出台的一系列配套实施细则和具体政策措施，农转城居民可“兼有两个身份、同享城乡待遇、享有五项保留、提供五项保障”，即既能享受农村惠民政策，又能平等共享城市的公共服务——继续保留转户进城农民的农村土地承包经营权、宅基地及农房的使用权、林地承包权和林木所有权、原户籍地计划生育政策、参与原农村集体经济组织资产分红权等五项权益。
同时，农村转户进城居民还与城镇居民一道进入了城镇住房、养老、医疗、就业、教育等五大保障体系，实现城乡制度之间的有效衔接。这就是云南农转城居民享受的城乡“两床被子”和“十件衣服”。本文来源：瞭望观察网
这一政策产生了强大吸引力：截至2013年底，两年来全省城乡统筹转户总数已达496万人，是“农民进城”战略实施前4年累计转户51.7万人的9.6倍。截至目前，全省城镇户籍人口达到1253万人，户籍城镇化率从2011年底的16.5%上升到目前的27.2%，提高了10.7个百分点;城镇化率从2011年的36.8%上升到目前的40.48%，提高了3.68个百分点。
尽管数字庞大，但由于云南“农转城”强调“就近城镇化”，从而避免了“一窝蜂”涌入城市的尴尬——在全省已转户的496万人中，建制镇转户428万人、占86.4%，绝大部分转户群众就近就地实现了离土不离乡的城镇化;县城和县级市转户43.7万人、占8.8%;州(市)政府所在地转户4.7万人、占0.94%，其中昆明主城区转户6512人，仅占转户总数的0.12%。
让农民安心做“城里人”
在云南各地，本刊记者见到了不少各具特色的“农转城”例子，其共同之处是将优惠政策落到实处，让群众免去后顾之忧，安心做“城里人”。
在红河州开远市云龙社区记者看到，这里幼儿园、小学、医院、农贸市场、超市、商场、银行等一应俱全，配套水平甚至超过了一些大城市社区。社区管委会主任白会安，原来是毛家寨村支部书记兼村委会主任，村里11个村民小组因小龙潭矿务局搬迁工程的需要，离开农村来到了城市。
“政府给建的社区是全市黄金地段，现在社区居民每个月都有补助，还享受3年的水电费减免政策。社区有保洁员、保安、交通协管员等岗位帮助社区居民就业，农贸市场摊位、商铺等招租也优先社区居民并享受优惠租金。”他介绍说，社区幼儿园是农村的收费标准、城市的教育水平，下一代们能享受良好的教育，以后将真正融入城市。
云南的户籍改革坚持自愿有偿转变。即坚持转户自主，将转户选择权交给农民，不搞强迫命令、不搞一刀切;坚持退地自愿，转户居民可以行使多项自由选择权，自愿选择退不退承包地和自己满意的退地方式;坚持退地有偿，转户后自愿退出农村土地的，按照有偿原则给予补偿和补助，充分显化土地的资产价值，增加转户居民的财产性收入。
同时，“农转城”居民和城镇居民一道基本实现了同城同权、同城同酬、同城同保、同城同教。据不完全统计，全省转户居民年新增带动消费达120亿元、年增加产值56亿元左右，土地流转、林权流转、土地集中分别达480万亩、177万亩、421万亩。全省共为111.7万转户群众办理了城镇养老保险，为17.08万人办理了城镇低保，共提供就业岗位58.6万个、保障性住房25万套，转户群众的权益得到保障。
记者了解到，云南对“农转城”工作实行分类协调推进的“四分”法。
分区域布局。按照宽严有度、分级承接的原则，科学规划布局接纳转入落户区域，重点建设小城镇、加快发展中小城市。同时通过在大中小城市，分类设置不同的准入标准，引导、鼓励农业转移人口有序向城镇转移，形成合理的城镇人口区域布局，避免农村居民“一窝蜂”涌入主城。本文来源：瞭望观察网
分群体实施。本着先易后难的原则，把在城镇有固定住所和稳定收入的农民工、农村籍大中专学生、农村籍退役士兵和有条件新生代农民工作为率先转户的主要对象，带动其他农村人口转户进城。
分类型对待。侧重解决历史遗留户籍问题，包括已用地未转非人员、城中村居民、农村集中供养对象等人群的转户问题，使具备条件的农村人口都能自愿转户成为城市居民。
分阶段推进。云南省农业转移人口转为城镇人口将按“两步走”推进，分两个五年实施。第一步是2011--2015年，采取集中攻坚的方式，优先解决具备条件的重点群体的落户问题，力争每年转户120万人以上;第二步是2016--2020年，转户进入常态化，每年转户80万人以上，力争到2020年总共新增转户1000万人，城镇户籍人口占全省总人口的比重上升到36%左右，城镇化率达50%左右。
“农转城”仍有难题待解
尽管成效明显，但目前云南的“农转城”工作也存在着一些困难和问题。
首先是“同享城乡待遇”等政策的落实仍需加强。比如云南广播电视信息传输网络股份有限公司龙陵支公司在收取2013年有线电视费用时，对持有《农村特困户救助证》等“农转城”居民按城镇居民户全额收取，引发了部分群众不满。最终，当地城乡统筹办协调按农村居民退还了这笔钱。
“各地城乡统筹办都协调解决了不少这类事情。”孙灿说，这说明虽然有文件有政策规定，但不打折扣地落实还需要各地各部门共同努力。
其次，国家顶层制度设计有待进一步突破和配套。目前，国家层面还未出台农业转移人口市民化的具体政策支持措施，需要国家进一步强化制度融合、城乡对接、政策衔接、措施配套等顶层制度设计。
此外，各部委制定出台一些新的惠民政策措施时，对城乡户籍人口仍然区别对待。比如，近期国家卫计委等有关部委联合出台的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，规定女方年满49周岁的独生子女伤残、死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到：城镇人口每人每月270元、340元，农村人口每人每月150元、170元。一些地方干部表示，在加速推进城镇化过程中，民生政策的制定应更多地考虑统筹城乡发展的实际需要。
其三，转户居民住房亟需保障。目前云南农业转移人口处于保障性住房不足、住房公积金难以覆盖、住房金融服务几乎空白的状态。
云南调查总队的调查表明，2013年云南省农村外出从业人员中：居住用人单位宿舍的占比为15.2%，住工地工棚的占11.2%，住生产经营场所的占20%，与人合租住房的占24.3%，独立租赁住房的占15%，在务工地自购房的仅占0.6%。住房问题如不解决，将是制约农民工真正融入城市、实现市民梦的一大障碍。
今年年初，云南省政府召开的住房城乡建设工作会议已明确，今年全省将拿出城市保障性住房1/3的房源用于解决转户进城农民的住房问题。要让进城农民真正实现住有所居的梦想，仍需持续不断的政策支持。□