浙江奉化：行政纠纷的互动化解决模板

2014-04-03 09:24:01　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民法院报　

　　奉化：行政纠纷的互动化解决模板

　　——浙江省奉化市人民法院行政审判工作调查

　　3月13日下午，奉化市市场监督管理局工作人员到奉化法院进行行政执法咨询。汪美芬 摄

　　奉化，作为浙江省宁波市主城区的后花园，这几年城市面貌日新月异。但在快速发展的城市化进程中，老城区拆迁改造、经济开发区招商引资等问题也随之出现，行政纠纷开始增多。针对这种情况，奉化市人民法院找准工作定位，延伸审判职能，促进依法行政，保障民生权益，行政审判工作呈现出新亮点。

　　首长出庭出声：告官见官，百姓与政府彰显平等

　　“婚姻申请当事人应对自己提供的材料真实性负责，作为婚姻登记机关虽负有一定的形式审查义务，但如果身份证上的照片有造假，我们婚姻登记机关并不一定能够审查出来。”没有代理人，没有工作人员，奉化市民政局局长汪德就这样一个人坐在被告席上，积极回应着原告方提出的质疑。2013年9月13日，一起普通市民状告奉化市民政局的行政诉讼案件成为了当天庭审的亮点。

　　这是该院推行“行政首长出庭发言制度”以来，奉化市首位行政机关“一把手”的亲自独自答辩。

　　其实，早在2006年3月，奉化市就出台了《行政机关行政首长出庭应诉规定》，要求对于各行政机关每年的第一件行政诉讼案件、行政赔偿诉讼案件或者市政府法制办认为需要出庭的其他行政诉讼案件，都必须由单位的行政“一把手”或者主持工作的副职负责人出庭应诉，实现行政首长从缺席到出庭的进步。

　　但是在采访中，奉化法院行政庭庭长葛耀明却给了记者这样一个统计数据：2006年到2012年，奉化法院受理168件行政诉讼案件，行政机关负责人出庭应诉率达到100%，但负责人亲自答辩率却为零。

　　“出庭不出声”，成为了当时行政机关负责人出庭应诉的一个普遍现象。为了改变这种状况，2013年，该院提出“让行政首长从出庭到出声”的理念，并由此开始了新的探索。通过法制宣传，不断提高行政机关对首长出庭出声、提升单位依法行政形象的认识。同时经过争取，奉化市政府也开始尝试将“出庭出声”纳入行政机关依法行政的考核指标。此外，法院在向被诉行政机关送达诉状的同时，也将副本送给市政府法制办，由法制办实时监督行政机关负责人应诉情况。

　　“行政首长出庭应诉，体现了诉讼主体平等，体现了政府对法律的尊重，更体现了政府的法治意识和责任意识。这种相互尊重也便于营造良好和谐的社会环境。但如果首长只是出庭不出声，老百姓就会觉得政府在作秀、走过场，社会效果和法律效果就会大打折扣。因此，‘出庭又出声’才是行政首长出庭应诉制度的精髓所在。”奉化市政府法制办主任胡昌宣说。

　　2013年，奉化法院受理行政诉讼案件32件，在按规定要求行政首长出庭应诉的11件案件中，行政首长出声率达到了100%，“民告官、官应民”开始得到真正体现。

　　加强行政协调：官了民了，政府与民众共谱和谐

　　由于受历史、体制、政策、法律等多方面因素的影响，行政诉讼案件“收得进”、“判得下”，却不一定“能执行”。因为区别于民商事案件或者刑事案件，行政诉讼案件的背后，往往隐藏着社会管理或行政执法方面潜在的问题，有些甚至潜伏着社会不稳定因素。

　　“保护合法权益、促进依法行政、诉讼协调为先、化解争议共赢”是奉化法院坚持的行政审判理念。

　　家住奉化市西坞街道的吕某因不满甬台温高速公路距离自家房子过近却未得到拆迁补偿，一怒之下敲掉了高速公路的隔离栏，然后冲上公路拦截车辆，导致大面积交通堵塞。事后吕某受到了奉化市公安局行政拘留7日的处罚。吕某不服，向奉化法院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。

　　在调查清楚事情的来龙去脉之后，奉化法院认为单纯就吕某毁损财物冲上高速公路拦车的行为，公安局所做的处罚并无不当。但考虑到吕某情绪偏激系事出有因，房子与高速公路确实不远，如果草率判决原告败诉并不能解决实际问题。为此，奉化法院多次做原告思想工作，并联合当地镇政府、村委会召开协调会，最终在吕某房屋受高速公路影响的问题上，街道同意给予一定的经济补助，而吕某也主动撤回了起诉。

　　“老百姓打行政官司，并不是为了向行政机关叫板，而是要解决实际问题，维护自身权益，因此，我们在处理行政案件时，只判不调，很可能案结事未了、官了民不了。”奉化法院分管行政审判工作的常务副院长许亚代告诉记者。

　　为此，在行政案件审理过程中，奉化法院不仅重视审查行政行为的合法性，还注重案件的实体解决。发现行政执法存在不合法的情形时，法院与行政机关主动沟通，引导行政机关正确面对，共同寻求理性解决纷争的办法；对存在合理性问题争议的案件，引导当事人案外协商，多从解决实质问题的角度换位思考，促进矛盾化解。五年来，奉化法院共受理行政诉讼案件126件，调解撤诉结案88件，调撤率达到了70%，这个数字比浙江全省平均值高出了30多个百分点。

　　保障合法权益：为民利民，司法与民生紧密相扣

　　2013年的最后一天，一面写有“秉公执法，为民作主”八个大字的锦旗送到了葛耀明的手上。送锦旗的人是一起房屋行政确认诉讼案件的原告袁某。

　　袁某在与妻子胡某离婚后，因不服奉化市住房和城乡建设局（以下简称住建局）对夫妻共有的一套房屋产权变更登记为妻子个人所有，于2013年7月向奉化法院提起行政诉讼，要求撤销登记行为。

　　原来袁某与胡某在1997年离婚时签订了一份协议，约定离婚后房屋归男方所有，由男方支付女方5000元。如一年内未付清，则男方同意房屋所有权归女方所有。2001年，胡某独自向住建局申请变更登记了房屋所有权。袁某称当时自己已经支付了5000元，并未违反协议，房屋应该属于他，住建局的变更登记理应撤销。被告住建局则认为其当时作出的房屋所有权转移登记行为认定的事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，并无不妥。

　　在综合考量了证据及事实情况，法院认为双方在离婚时对房屋的权属作出了约定，住建局在办理房屋所有权转移登记时，应该对协议中的前置条件，即袁某是否已经支付5000元给胡某的事实进行查明，如果只是凭胡某单方申请就作出同意转移登记的决定，是存在不妥。由此判决支持了袁某的诉讼请求。

　　“有人会觉得法院判决行政机关败诉，是给政府添乱，只有让行政机关胜诉才是对政府工作的支持，我认为这种理解过于狭隘了。”许亚代认为，行政审判的一个功能，就是通过对具体行政行为的合法性的依法审查，来维护行政机关依法行政，但其更重要的落脚点还是在于监督纠正行政机关的违法行为，加强对行政相对人合法权益的保护。

　　因此，近年来，奉化法院在办理行政诉讼案件过程中，坚持做到“三不原则”：不降低司法审查标准、不姑息和迁就违法行政行为、不迎合或屈服于各种非法干预。

　　“因为法院有着自身特殊的职能特性，我们强调法院支持政府工作，但前提应该树立一种观念，那就是依法及时地监督才是最可靠、最有效的支持。因为也只有这样，我们的司法才是真正的为民司法，群众的合法权益才能真正的保护到位。”许亚代告诉记者。

　　促进依法行政：盲点难点，司法与行政完美结合

　　2013年9月，在审理原告沈某要求撤销奉化市住建局为某公司办理的房地产抵押登记行政确认一案时，奉化法院发现：由于住建局与国土局因信息不通，导致在土地已经被查封的情况下，其上的房产却仍然办理了抵押登记。

　　该院及时发送司法建议，向奉化市人民政府提出：加强国土部门与住建部门在办理房产登记时的信息互通，从机制上完善具体行政行为各环节的衔接。

　　奉化市政府常务副市长在看到该条司法建议后当即批示：“法院的这一建议，反映了政府工作中存在的漏洞，建议很好，请法制办牵头协调。”

　　2013年11月4日，奉化法院收到了市政府的反馈意见。经奉化市法制办召集国土局、房管中心等部门专题研究后，三条改进意见成形：一是工业厂房抵押贷款既要在房管中心办理抵押登记，又要在国土局办理土地抵押登记，之后银行方可放款；二是明确实行土地房产信息联网共享；三是由国土局负责出具土地是否被查封的证明。

　　尽管司法建议书没有行政判决书的强制效力，但今年以来，奉化法院发出的5件司法建议，内容涉及国土、计生、文广、公安行政执法等领域，均得到落实和书面反馈，落实反馈率达到100%。

　　“之所以有如此高的反馈率，除了建议本身有针对性，能够得到行政机关的理解、欢迎和支持外，与奉化市政府对我们法院司法建议工作的支持也是分不开的。”许亚代说。

　　原来，为了使行政机关充分重视在具体行政执法过程中存在的不足和瑕疵，2013年起，奉化市政府在对其下属各行政单位的考核办法中增加了一条：“不对法院发送的司法建议进行反馈的，扣年终考核分5分，不对存在问题落实整改措施的，扣年终考核分5分。”

　　“相对于往年的口头回复居多，今年在考核的约束下，书面反馈多了，司法建议工作的质量和成效也明显提升了。”许亚代告诉记者。

　　不定期联席会议、行政执法咨询、重大行政案件协调沟通、典型案件邀请旁听、发布行政审判白皮书……在发送司法建议之外，奉化法院还不断加强审判之外的触角延伸，努力加大司法与行政的良性互动力度，而这些不仅有助于实质性化解矛盾纠纷，更是优化了当地整体的司法环境。奉化法院正在通过自身不懈的努力，为经济转型时期的“官民关系”重建、和谐社会构建添着砖、加着瓦。（记者 余建华 通讯员 汪美芬）

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