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行政诉讼监督权还可更充足

2014-03-31 08:33:21 http://www.chinapeace.org.cn/ 来源:检察日报 

    行政诉讼法修正案草案(下称草案)已于2013年12月提请第十二届全国人大常委会第一次审议,并向全国征求意见。草案拟修改36条增加23条,着力解决“立案难、审理难、执行难”问题,同时也进一步加强了检察监督。

    草案加强了行政诉讼检察监督

    现行行政诉讼法关于检察监督的规定有两个条文,即第10条和第64条。草案对第64条进行了较大修改。

    扩大抗诉范围

    现行行政诉讼法第64条规定“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”,这实际上对检察监督范围作了规定。但何为“违反法律、法规规定”语焉不详,在司法实践中往往只对事实问题、法律适用问题以及法定程序问题进行抗诉。

    草案第87条(指修订后条款,下同)对抗诉范围作出更为明确的规定:不予受理或者驳回起诉确有错误的;有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;……原判决、裁定遗漏诉讼请求的;据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的,等等。上述修改,不但明确了抗诉范围,而且扩大了抗诉范围。尤其是对“不予受理或者驳回起诉确有错误的”的抗诉,体现出检察机关对行政案件立案的监督,这一点对完善行政诉讼法尤为重要。

    实践中,在立案受理环节上,由于行政机关的干扰,法院立案难问题没有得到很好解决。立案环节既是行政相对人权利救济的入口,也是对行政权进行有效监督的门槛,必须在此环节加强行政检察监督。而草案在立案环节上规定了检察机关可以抗诉,使得检察监督能在这个方面发挥其应有的作用。

    充实检察监督方式

    现行行政诉讼法第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”明确了检察机关对行政诉讼实行监督的权力。但具体如何监督,只有第64条的抗诉,但抗诉有周期长、程序复杂、成本过高等缺点。

    草案规定,对行政案件除了可以提起抗诉外,还可以通过提出检察建议的形式进行。草案规定,可以提出检察建议的内容既包括对“已经发生法律效力的判决、裁定”,也包括对“审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为”,检察机关可以向同级法院提出,然后“报上级人民检察院备案”。这个检察建议是否具有法律效力,草案没有明确,但从上下文可以看出,应当是具有法律效力。因为是提出检察建议还是提请上级检察机关抗诉,检察机关是可以选择的,而后者具有启动再审的程序功能,因此,作为与之并列的前者也应当是具有启动再审程序的作用。

    检察建议有其独特的价值,因为抗诉方式的监督往往周期长、程序多,而且受审级管辖的制约,上级检察机关的民行检察部门承担了过重的办案任务,还容易造成大量案件积压。而检察建议不受抗诉审级的限制,减少了提请抗诉、提出抗诉及法院指令再审等环节,有效克服检察机关抗诉程序中案件办理周期长、司法成本高、办案效率低等不足,节约了司法资源、提高了工作效率,与抗诉一起构成了检察监督体系。特别是使法院和检察机关的关系走上一条良性互动的轨道,促进检法两家的协调。

    草案对行政检察监督的规定尚有不足

    草案试图让司法权加强对行政权的监督,但对于行政诉讼监督权规定还不够。

    在执行环节没有发挥检察机关的作用

    行政机关不执行法院判决是行政诉讼中较为突出的问题。行政诉讼执行涉及多元主体和复杂的社会关系,使得行政案件执行难问题更为严重,尤其是对作为被告行政机关败诉案件的执行更是如此。

    草案在这个方面作出新的规定,如在草案第92条增加规定,第一审法院可以将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告;拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。不过,这一规定要想在实践中得到落实,尤其是对行政机关主管人员和其他直接责任人员予以拘留并非易事,作为只有判断权的司法审判权在面对强大的行政权方面处于弱小地位,在受理、审理行政案件时会受到行政干预,让其对行政机关的主管人员进行拘留更是勉为其难。可以说,没有检察机关的介入,草案中的规定是很难落到实处的。而作为同属于司法机关的检察机关,如果能加入其中,与法院一起共同监督行政案件的执行,才能对抗强大的行政权,共同构成对行政权力的制约。

[责任编辑:闫天舒]