【关注】探索建立优秀法律人才选拔机制

2014-03-31 08:24:08　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民法院报　

　　编者按：

　　最近，最高人民法院面向社会开展了高层次审判人才公开选拔工作，引发社会广泛关注。在全面推进依法治国、深化司法体制改革的背景下，最高人民法院选拔优秀律师、法学学者等专业法律人才担任法官，对于拓宽法官选任渠道，提高法官队伍正规化、专业化、职业化水平，提升司法公信力具有重要意义。近日，有关领域的专家、学者纷纷撰稿评论。现特辟专版，以飨读者。

　　法官遴选机制改革的有益尝试

　　西南政法大学校长 付子堂

　　打造高素质的法官队伍，需要打破体制和身份壁垒，改革法院人事管理模式，“择天下英才而用之”。

　　为贯彻落实党的十八届三中全会精神,进一步拓宽法官选任渠道,优化法院队伍结构，2013年12月13日，最高人民法院正式发布公告，面向社会公开选拔高层次审判人才。之后，法律、法学工作者们踊跃报名，司法部、中国律协、知名法律院校等相关单位也积极推荐人选。到报名截止日，共有来自28个省、自治区和直辖市的195人通过单位推荐或个人报名方式参加公开选拔，其中专家学者76人（占39%），律师75人（占38%），党政机关人员44人（占23%）。2014年3月17日，最高人民法院党组在深入研究、充分比选的基础上，结合岗位需求，根据人选综合情况，择优确定了拟选拔人选。3月27日，最高人民法院对外正式公布了面向社会公开选拔的5名高层次审判人才最终人选。

　　最高人民法院这次公开选拔部分部门领导岗位和审判长岗位人才，不仅是完成中央深化干部人事制度改革的政治任务，更是促进社会主义法治建设的重要改革举措。从以往的公开选任法官到这次选拔高层次审判人才，标志着人民法院向着更加适应法治需求的科学化法官选任制度建设方向迈出了坚实一步。

　　毫无疑问，深入推进法治中国建设，需要一支高素质的司法队伍作保障。但同样不可否认的是，由于转型期法治建设的“发展中”属性以及进度快、要求高、不可能一蹴而就的客观情况，目前的司法队伍建设与国家治理和社会管理的发展形势相比，与人民群众不断增长的司法需求相比，还有一定差距。如何唯才是举，如何打造一支高素质的法官队伍，是人民法院面临的一项紧迫而重大的现实任务。

　　打造高素质的法官队伍，需要“择天下英才而用之”。当前和今后一段时期内，法院与法律精英之间将日益呈现一种双向需求现象：法院为了公正高效履行审判职责，需要系统外法律精英充实法官队伍；法律职业精英为了实现为法治建设作出贡献的理想，需要法院职务平台发挥才智。既要“择天下英才而用之”，也要让“英雄有用武之地”。改革开放30多年来，随着法治建设的逐步推进，法律教育的普及发展，法律体系的健全完善，一批优秀的法律人才逐渐涌现并活跃在法学研究和法律实务领域。他们或者理论基础扎实，或者实践经验丰富，或者兼而有之，在各自岗位上为法治中国建设作出了自己的努力和贡献。在法官遴选上拓宽视野，把这一群体中的部分领军人物和骨干力量选任到法官队伍中来，无疑将较大地提升司法队伍整体素质。

　　打造高素质的法官队伍，需要打破体制和身份壁垒。我国法官法明确规定了法官选任的条件，除了基本任职条件如年龄、身体健康状况等之外，就是法律专业知识和从业经历条件。但在实践操作中，法官任命常常与公务员考试挂钩，即法官的任命必须以公务员身份为前提。这在一定程度上阻碍了包括法学教授、优秀律师等在内的优秀法律人才进入司法队伍的渠道。选拔人才，必须不拘一格，必须拿出改革的勇气，打破现有的体制与身份障碍，开放职位、优中选优，真正做到让法律水平成为选拔司法人才的最重要标准。

　　打造高素质的法官队伍，需要改革法院人事管理模式。干部人事管理模式与权力运行机制具有密不可分的关系。法官职业和法官管理模式，有别于普通公务员选拔任用管理模式。宪法和法律确立的法院审判权运行机制，原本就有别于行政系统的严格层级制。法官选任机制改革淡化行政化选任和管理色彩，才能匹配审判权独立运行机制。从此次最终入选的5人名单来看，既有学术造诣精深、理论基础扎实的法学专家学者，又有身处检察工作一线、熟知政策法律的检察官，还有诉讼经验丰富、熟悉社情民意的律师。这一改革方向，无疑有利于构建法律职业共同体，有利于强化法院系统的审判权独立运行机制，进而促进法治中国建设。特别是，从优秀学者、律师中选任法官，逐步形成法院系统职位面向法律职业群体的开放格局，也符合国际惯例。同时，法院系统外高层次人才的进入，客观上将挤压法院内部培养人员的职业空间，倒逼法院系统内人员提高自身综合素质，增强胜任审判业务的能力，法院队伍的整体素质无疑将得到较大的提升。

　　综上，此次法官遴选工作的成功尝试与开展，是最高人民法院贯彻落实十八届三中全会精神，拓宽法官遴选视野和渠道的有益改革措施。同时，面向社会公开选任法官、选拔高层次审判人才，也是司法公开的一个重要表现形式，有利于提高司法自信，进而提升司法公信力。获任者此前具备的地区基础、社会基础、职业基础等，使得他们在一定程度上也起到沟通法院与社会的桥梁作用。特别是，已经卓有建树的人才进入法院担任审判职务，由此所产生的人才辐射效应，可以强化司法公正权威形象。有理由相信，这样的改革举措将会在今后的法官队伍建设实践中逐步完善和推开；更建议今后进一步注重从下级法院优秀法官中遴选上级法院法官，健全有序交流、逐级遴选机制。衷心希望，这样的改革举措能够最终上升到法律层面，成为法院集聚人才、建立符合职业特点的司法人员管理制度的重要一环。

　　割裂与融合：法官选任的一元化改革取向

　　中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任 陈卫东

　　法官选任的一元化改革，有助于缓解我国司法体制的过度科层化及行政化倾向，有助于提升司法质量，更有助于推动和谐法律共同体的形成和发展。

　　传统上，我国法官的选任属于职历制模式，法官与其他法律职业者之间属于分业模式，不能够从律师等其他法律职业者中直接选任法官。与之相反，一元化模式则允许从其他法律职业者中特别是律师中直接选任法官。最高人民法院向社会公开选拔审判人才在一定意义上意味着开启了我国法官选任模式由职历制模式向一元化模式转变的大门。

　　面向社会选拔法官彰显了司法改革的时代精神。此次公开选拔是新形势下司法改革的一次有益尝试，与十八届三中全会的司法改革精神是一致的。十八届三中全会《决定》对法官等司法人事制度改革作了安排，指出要“健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制”。此次改革的积极意义恰恰在于有助于促进不同法律职业者之间的有序交流。

　　面向社会选拔法官顺应了司法改革的趋势。从世界范围来看，法官选任的一元化模式受到青睐。英美法系国家特别是英国很早便注重从执业经验丰富的律师中直接选任法官，形成了一元化的法官选任模式并广为传播。作为大陆法系国家的日本也受英美法系的影响，近年来日本推动了法官选任制改革，实行了有限度的“法曹一元化”改革。在大陆法系国家尽管通常不实行一元化模式，但是在法官的任用方面也都具有较强的一元化色彩。例如在德国，实行的是法律职业一体化，律师与法官接受相同的法律教育和培训，都需要参加相同的司法考试，取得统一的资格。更为重要的是，德国要求见习法官从事5个领域的工作以积累不同的工作经验。因此，尽管德国与英美国家法官任用的一元化模式有别，但其法官任用方式与一元化模式也有着异曲同工之妙。

　　法官选拔机制的改革也因应了我国司法实践的需要。就我们国家特殊的司法状况而言，进行一元化的法官选任模式改革尝试或许将成为打破我国司法现状的一个突破口，对确保依法独立行使审判权具有重要意义。一元化改革首要的功用就在于有助于缓解我国司法体制的过度科层化以及行政化倾向。我国现行法官选任及培养模式的一个突出问题就是司法体制的科层化与行政化色彩强烈，形成了一个以最高人民法院为顶点的金字塔形结构，法官之间的科层等级明显，对依法独立行使审判权造成了不利影响。进行一元化改革，就是要通过吸收其他法律职业者进入司法机关从而打破司法系统的封闭性，从源头上切断行政官僚化法官的生成机制，减少法官的官僚性以及依附性特征。因此，一元化改革更加有助于塑造平等自由的司法氛围，也更有利于法官依法独立办案，确保司法公正。

　　这一改革对于提升司法质量也具有促进作用。我国传统的法官任用模式使得生活阅历、社会经验以及司法实务经验等方面欠缺的法科毕业生直接走向法官岗位，法官群体呈现出低龄化特征。这不仅容易导致行政官僚化法官的生成，也使得法官由于缺乏社会生活常识、与社会公众脱节而导致司法裁判的社会认同度不高。而单一与匮乏的司法实务工作经验也容易激起社会公众对司法裁判质量的质疑。一元化改革强调从生活阅历丰富，法律执业经验丰富的律师、检察官、法学教师中选拔法官，打破了传统法官选任的封闭性与僵化特征，有助于提高法官群体的整体质量和水平并进而提高司法裁判的质量，提升司法认同度。笔者作为参与此项改革的学者，对此深有体会，此次公开选拔的审判人才都是相关职业中的佼佼者，法律素养和能力非常突出，这对于提高司法队伍的素质无疑具有促进意义。

　　此外，此次公开选拔在我国的另一项不能忽略的重要功用就在于推动和谐法律共同体的形成和发展。当前，不同法律职业群体之间的交流机制有限，而由于社会地位、职业利益等各方面的原因导致不同职业群体之间的矛盾日益加剧，特别是法官、检察官与律师之间的隔阂不断扩大，职业群体之间的隐性与显性对立广泛存在，使得整个法律职业群体之间呈现为非理性的对抗与割裂状态。法官任用的一元化改革提供了不同职业群体之间的交流机制，有助于打破不同职业群体的封闭性，消弭不同法律职业群体之间的隔阂，实现不同职业群体的融合。

　　公开选拔：破解法官晋升的难题

　　国家行政学院公共管理教研部副主任 刘旭涛

　　面向社会公开选拔高层次人才，有利于打破法官晋升内部化、行政化的弊端，创新与完善法官遴选机制。

　　在我国目前的国情下，如何选拔高层次的公职人员是一项充满挑战和创新的工作。因为中国公职人员的晋升有两个突出的特点：一是基本在体制内实行晋升，除初任者之外，晋升基本上局限于在公共部门从业人员中进行选拔，体制外的人很难进入到公职人员队伍中来，尤其是高层次人才更是如此；二是在体制内严格按照行政职务由低到高逐级晋升，一般情况下很少会出现越级晋升的现象。作为公职人员队伍的重要组成部分，法官的晋升渠道长期以来也基本符合这两个特点，主要采用行政化和内部化的做法。

　　而在世界大多数国家中，法官的遴选和晋升往往是内外结合，或者说体制内和体制外经常进行转换。对于法官来说，由于其特殊的专业性和法律实务性，在法官任职资格方面不仅要求具备较高的法律学历，同时还要有丰富的法律实务经验。在西方国家，要想成为一名法官，往往需要十多年的律师或者检察官的从业经验，而且法官职位越高，要求就越高。而法律实务人才的分布，不仅有体制内的法官、检察官等，还有体制外的律师、法学专家等。因此，法官职位不可能完全局限于体制内，而且更需要从体制外的律师、法学专家等群体补充大量的高层次人才。

　　我国长期以来法官晋升行政化和内部化的传统做法，不仅阻碍了我国法官队伍的专业素养和审判水平的提升，而且也不利于我国法治社会建设。因此，推动法官职业化改革，是十八届三中全会关于“建立符合职业特点的司法人员管理制度”、“完善司法人员分类管理制度”的具体体现，是全面深化改革的必然要求。这次最高人民法院面向社会公开选拔5名高层次审判人才的做法无疑是破解我国法官晋升难题的一项有益尝试和创新。

　　首先，面向社会公开选拔有利于打破法官晋升内部化的弊端，促进高层次法律人才体制内外的双向流动，尤其是有利于发挥体制外法律人才在法学理论、法律实务、社会阅历和经验等方面的优势。这种体制外向体制内的人才流动，无疑对提升法官队伍的整体素质和专业化水平大有裨益。

　　其次，面向社会公开选拔有利于打破法官晋升的行政化弊端，消除“官本位”思想在法官队伍中的蔓延。面向社会公开选拔，对传统按照体制内行政职务逐级晋升做法一定会带来很大的冲击。但是，这种冲击无疑是对法官依法审判的职业化改革方向的肯定，是对“官本位”现象在法院系统蔓延的杜绝，是对法官凭借法律知识和良心进行独立审判的尊重。

　　第三，面向社会公开选拔有利于法官遴选机制的创新与完善，进一步吸引更高层次的法律优秀人才进入到法官队伍。这次最高人民法院公开选拔高层次审判人才的做法，在具体操作上充分考虑到法官的职业特点。在报名和资格审查阶段，既考虑到广开门路，打破身份和体制壁垒，又充分考虑到竞选人的专业背景和从业经历；在专业评审阶段，注重从法律专业角度严格把关，科学确定评审要素，评审专家认真审查和集体合议；在面试阶段，通过座谈形式让竞选人充分展示自我，并引入媒体报道和社会监督等环节；最后的差额考察和面向社会公示的做法，起到最后把关的作用。上述阶段环环相扣、相辅相成，确保了遴选工作的科学性、准确性和全面性。

　　虽然效果还有待实践检验，但这一做法无疑是现阶段我国推动法官职业化改革的有益尝试和大胆创新。

　　构建维护司法公正的法律职业共同体

　　中华全国律师协会会长 王俊峰

　　资深优秀律师在法律素养更成熟之后成为法官，可使法官队伍更精英化、职业化，也有助于我国尽快建立起法律职业共同体的认同感和归属感，真正实现法律人之间的平等与尊重。

　　很高兴看到最高人民法院面向社会公开选拔的5名高层次审判人才中，律师占据了一席之地。这次选拔是最高人民法院贯彻落实党的十八大、十八届三中全会关于深化干部人事制度改革精神，进一步拓宽法官选任渠道，优化法院队伍结构的重要举措，对于实现法官来源的多元化，促进司法为民、公正司法具有重要意义。

　　为提高法官、检察官素质，加快法律职业共同体的建设，我国在2001年对律师法、检察官法和法官法三法同时修订，确认了国家司法考试和司法职业资格制度，标志着律师和法官有着相同的职业起点。但现实中，律师和法官、检察官仍存在“体制内外”之别的问题，即法官“下海”当律师易，律师“上岸”当法官难，二者双向流动仍有不少的制度障碍。2010年9月，中办、国办转发的《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》强调，要建立健全律师人才培养选用机制，加大从律师中选拔法官、检察官的力度。

　　从律师中选拔法官、检察官是世界各国的通行做法。英美法系的国家，实行法律职业一元化，法官检察官必须在从事律师职业若干年的人中选任。在我国，打破律师向法官、检察官流通的身份限制，对于社会主义法治建设有着积极意义。第一，建立从律师到法官、检察官的直接通道，有助于在我国尽快建立起法律职业共同体认同感和归属感，真正实现法律人之间的平等与尊重。第二，从法官职业角度看，从资深优秀律师中选拔法官，有助于提高法官的法律素养和认知案情、分析法理、明辨是非的能力，有利于法官队伍精英化建设，对国家法治进程具有积极的推进作用。第三，从律师职业角度看，更多优秀的律师进入司法系统，意味着他们的工作舞台更加广阔。

　　资深优秀律师担任法官具有明显的优势：一是法律实践经验丰富。律师运用坚实而广泛的法学基础理论，从执业开始即在诉讼、非诉讼、法律顾问等众多领域开展法律实践，积累了丰富的实践经验。二是执业阅历丰富。资深优秀律师精通各类法律，熟悉和了解人民群众的司法需求，具有丰富的办案经验和诉讼技巧，擅于利用全面的视角办理各类法律事务，进入法官队伍有利于促进司法公正。三是可以减少司法成本。资深律师通过律师职业的锻炼，在法律素养更成熟之后成为法官，无须过多培训便可直接进入角色，使法官、检察官更加职业化，同时也减少了法官培养的成本。

　　此次最高人民法院面向社会公开选拔高层次审判人才，可以充分发挥律师在法庭审判实务、妥善化解矛盾、密切联系群众等方面的独特优势，对于实现法律职业相互转化的有序流动具有重要意义。在此次报名的195人中，律师占75人。可见，律师界对于本次选拔具有很高的认可度和积极性。希望今后越来越多的优秀律师人才可以通过选拔进入法官队伍。同时，也希望最高人民法院和各级人民法院能够进一步完善法官遴选相关程序，拓宽和畅通优秀律师进入法官队伍的渠道，共同推进法律职业共同体的完善和发展，推动法治中国建设进程。

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