王寿林
3月5日，李克强总理在十二届全国人大会议作政府工作报告时表示:“深入推进反腐倡廉制度建设，坚决查处腐败案件，对任何腐败分子都要依法严惩，绝不姑息。”
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央反复强调:要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;要科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，使国家机关按照法定权限和程序行使权力。
全面有效贯彻落实这些决策部署，还需要正确认识和科学把握坚持依法治国与强化权力制约的关系。
法治一方面意味着依照宪法和法律进行治理，宪法和法律具有至上性。我国宪法和法律是在中国共产党领导下，由国家权力机关集中全体人民的意志制定的，强调宪法和法律的地位至上，就是强调人民当家作主的地位至上。因此，一切国家机关及其公职人员的权力都来源于宪法和法律的授权，都要在宪法和法律的轨道上行使;一切政党和社会组织都要在宪法和法律范围内活动;每个社会成员都要自觉遵守宪法和法律，积极维护宪法和法律的尊严。另一方面意味着人们接受治理的宪法和法律本身又是合法的，宪法和法律具有正当性。宪法和法律的合法性主要表现在宪法和法律是人民意志的凝结，人民接受宪法和法律的治理就是接受自己的治理。宪法和法律的正当性主要表现在能够有效制约和规范国家权力，切实尊重和维护公民的权利和自由，符合公平正义的时代精神。由此可见，法治就是以民主政治为基础，以权力制约为根本，以权利保障为取向的国家治理机制、活动方式和秩序状态。其基本要求是国家要有完备的法律，法律要体现公平正义的精神，拥有极大的权威，任何权力都要服从于法律，由法律来确认，按法律来行使，靠法律来规范，从而成为合法的权力。
从人类历史发展来看，任何社会都要求民众守法，但并不是任何社会都要求国家守法，国家守法是法治社会的基本标志。同时，任何社会对滥用权力的行为都要予以追究，而法治社会之所以为法治社会，主要不在于对滥用权力的行为予以追究，而在于它有一套健全的机制，当一种权力超出了合法的限度时，就能立即引起与它相对应的权力的自行制止。法律制度的根本目的是为了制约人性中的消极因素，制约权力运行中的负面作用。其中又以制约权力运行中的负面作用为主。然而，法律制度本身并不能使自己发挥作用，它必须以一定的强制力量为支撑、为依托才能发挥作用。而能够支撑法律制度发挥作用的强制力量主要来自于权力。由于法律制度制约的是权力，依托的也是权力，如果政治体制内部权力高度集中，缺乏分权机制，那么又何来另一种权力支撑和保证法律制度贯彻执行呢?由此可见，法治形式上是以法律规范权力，实质上是以权力制约权力。在实际生活中，权力的合理运行有赖于法律制度的规范，法律制度的有效实施又有赖于权力的支撑，而能够支撑法律制度有效实施的权力必定是具有内在的制衡机制的权力。只有领悟到这一点，才能真正理解法治的实质。
权力制约作为人们基于对权力的特性及其正负效应的认识而建立起来的一种关系，就是对权力的限制与约束。权力制约包含着分权和制衡两个基本环节。分权是权力制约的前提。所谓分权，就是依其职能对国家权力进行划分和分配。其目的是通过权力配置，使权力关系明晰化、规范化。实行分权不仅要科学界定不同机构的权力，而且要科学界定不同层级的权力，依法明确各种权力的地位、职责和权限，以实现权力的合理配置;依法明确各种权力的行使规则、程序和界限，以保证权力的合理运行;依法确立各种权力之间的沟通方式和制约关系，以促进不同权力之间的互补与牵制。制衡是权力制约的实质。所谓制衡，就是通过职能分解、机构分设和人员分工，实现对权力的赋予与对权力制约的赋予对应对等，以便当一种权力偏离正常轨道时，与它相对应的权力能够自行予以制止。在我国，制衡具有两种含义:一是在授权意义上一种权力对另一种权力的限制与约束，如权力机关对执行机关的限制与约束;二是在授权既定的前提下一种权力与另一种权力在领导、管理、监督意义上的相互限制与约束，如政党组织、国家机关、社会团体之间的相互限制与约束。
从权力运行体系看，决策、执行、监督是权力结构的基本组成部分，也是权力运行机制相辅相成的重要环节。构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，必须从根本上解决权力边界不清晰、权力运行不透明、权力制约不到位、权力监督不周延的问题。这在客观上要求我们积极稳妥推进政治体制改革，不断完善社会主义根本政治制度和基本政治制度，在发展社会主义市场经济的同时建设社会主义民主政治和法治国家，逐步实现政党组织、政权组织、社会组织之间的关系制度化、规范化，政权组织内部权力机关、行政机关、司法机关之间的关系制度化、规范化，中央、地方、基层之间的关系制度化、规范化，基层政治参与、民主管理、群众自治制度化、规范化。通过对权力的科学配置、对权力关系的科学定位，建立健全规范的权利保障机制、科学的民主决策机制、合理的权力运行机制、严密的制约监督机制，从体制上改变权力过分集中的状况，从而使每一个机构都成为其他机构滥用权力的制约手段，使每一个成员都成为其他成员滥用权力的制约力量，使各项权力都能够在法治的轨道上切实发挥作用。
如果说强化权力制约的根本在于制度建设，那么制度建设的核心在于科学配置权力，形成既相互制约和监督，又相互配合和支持的权力结构、运作流程和行为规范。从我国实际情况来看，科学配置权力的重点是正确处理党政关系。政党要领导、组织、参与和调控政府，同时，政府又要通过立法、执法和司法规范、限制、约束和监督政党。科学界定执政党与国家政权机关的职能、职权和职责，在党与国家政权机关之间合理配置权力，将党的政治主张转化为国家意志的方式和程序法律化规范化，目的在于从制度上、法律上保证党对国家政权机关依法实行政治领导，保证国家政权机关依法行使各自的职权。科学配置权力的关键是强化对领导干部的制约监督。在权力体系内部，领导干部的权力行为要受到上级、下级和同级的制约监督;要受到代表机关、专门机关的制约监督。在权力体系外部，要受到人民群众、民主党派、社会团体和新闻机构的制约监督。在权力的配置上，领导干部的权力要适当分解，各权力之间要形成制衡机制。在权力的运行中，领导干部的权力行为要受到制度规范和责任约束。
(作者系空军指挥学院教授)