杭州余杭探索法务前置有效预防化解矛盾

    通过律师进社区和村庄开展法务前置,发挥“事前维权”效果,防患于未然,避免纠纷的发生和扩大。这是2月24日发布的《法治蓝皮书(2014)》披露的来自浙江省杭州市余杭区的经验。

    近年来,余杭区经济社会高速发展的同时,一系列社会问题也逐渐凸显。蓝皮书认为,余杭区以法务前置为重要工具,转变治理观念和维稳观念,运用法治思维和法治方式预防化解各类矛盾冲突,对于全国各地都有借鉴意义。

    一村一律师

    余杭区通过法务前置改革,让法治触角延伸到千家万户,融入人们生产生活的各个环节。各种矛盾问题凸显,成为对基层政府管理与社会治理的重大挑战。在此背景下,余杭区以法治思维为主线,进行了重塑基层社会秩序的积极探索。

    近年来,余杭区各种纠纷多发,行政争议增长迅速。2010年余杭区法院受理56件,2011年受理44件,2012年受理61件,行政复议案件数量也呈快速增长趋势。征地拆迁依然是矛盾多发领域,与此同时,外来人员成为引发矛盾纠纷的主要群体。

    开展基层治理的经验和教训,让余杭区各级部门认识到,仅仅依靠政府来管理社会,效果未必能够最大化,还必须依靠专门法律从业人员的参与。

    比如,在对一些建房伤亡事故、交通事故的预防处理协调时,余杭区一些政府工作人员发现,官方出面协调,往往面临当事人的严重抵触情绪,不仅法律专业素养受到质疑,而且被怀疑立场不够中立；而由律师出面协调,则可通过其专业性和公信力的发挥,在争议各方之间产生较强的说服力和证明力。

    近年来,群众知法、用法的意识、能力不断增强,其法律服务需求较为强烈。针对基层政府自身法律力量较为薄弱的先天不足,余杭区政府认为,在镇街是否设置专门的政府法制机构并非关键,重要的是要看其能否发挥法律功能,能否解决问题。通过政府购买服务,不仅有利于提升法务前置的专业性,还可确保法务审查立场的相对中立性,而非唯领导意志是从。

    余杭区各级政府通过推行“一村一顾问”,让律师、法律顾问参与“网格化管理、组团式服务、片组户联系”等活动,参与村居管理,提供先行的法律审查、法律建议、风险提醒等法律服务。

    通过注重发挥律师群体的“正能量”,提前介入预防化解纠纷。2012年1月至10月,全区社区(村)律师接受委托办理法律事务233件,起草审查法律文书237件。

    法务需前置

    蓝皮书认为,法务前置对于法律自身功能的发挥有着创新效果。传统上对法律、法治的功能理解,往往以司法为中心,较为重视法律的事后作用,定位于权利救济与纠纷解决功能。这种定位显然并不适合于现代社会。余杭区的法务前置实践表明,重建社会秩序,应发挥法律制度、法治思维在事前、事中阶段的积极作用。

    调研组在与当地部门的座谈中注意到,很多工作人员已经清醒认识到,群体性事件与政府的行为违法或不当往往有着密切关联。事前把工作做足做够,自身行为合法合理,充分考虑各方利益诉求,让群众充分知情、表达、参与,才是消除矛盾纠纷的最有效手段,进而达到群众满意、社会安定的理想状态。

    蓝皮书提醒,各地在实施法务前置过程中,要重视社会力量与市场功能的发挥,法务前置应当从“公权相关”、“法律相关事务”、“前置性”三个方面展开,通过事前、事中的法务机制来确保政府活动规范合法。

    蓝皮书认为,实行法务前置,归根结底要做到让“法”的理念,融入人们的心里,落实在人们的行动中,因此必须不断创新普法形式。同时,在较低层级的政府,特别是乡镇、街道层面,有必要加强政府法制的组织建设和人员力量。

    蓝皮书强调,应当进一步规范公权力运行,妥善处理好稳定、发展与法治的关系。特别是政府在“特事特办”时,在处置应急突发事件时,在平息群体性争议时,都应当运用法治思维和法治方式,不能超越法律的边界。