法治政府不能止于建章立制

    “广州、上海、北京、南昌、成都、苏州、哈尔滨、贵阳、宁波、南京，”2013年12月30日，《中国法治政府评估报告2013》发布会暨法治政府高峰论坛在京召开，中国政法大学法治政府研究院公布了法治政府评估排名前十的城市。据悉，这是首次由学术机构对法治政府建设情况进行评估，会议由法治政府协同创新中心和中国政法大学法治政府研究院联合主办。

    53个城市7个一级指标

    中国政法大学副校长、《中国法治政府评估报告2013》课题组负责人马怀德介绍，此次评估是以我国法律赋予了地方立法权的53个城市为评估对象，共设计了7个一级指标，分别是机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决，加上对公众满意度的调查。下分30个二级指标、60个三级指标，并根据各指标的重要性和均衡度综合确定了权重。在设计这个指标体系时，注重选择客观真实、可测量、可重复的数据作为评估的标准。

    据了解，课题组在设计这个指标体系时，主要以国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的法治政府建设目标为指引，并参照了国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等纲领性文件。

    对此次评估报告，与会者均表示，这对于推动我国法治政府建设进程具有重要作用，值得肯定。对于如何完善评估活动、进一步推进法治政府建设，专家学者也畅所欲言。制度本身也需要评估

    国家行政学院法学部副主任、教授杨小军首先提出法治政府评估的指标还需要研究:第一，上述纲要、意见和决定能不能成为法治政府指标体系的依据?这涉及对法治政府的界定问题。第二，对于完全从公开途径找不到数据的指标，是否考虑内外指标的结合?这就需要有一套正当性、科学性的理论基础。比如说权重，哪一个数占多少权重，要有一个权重的正当性理由。第三，建章立制就是法治政府吗?制度建设作为评估的主要内容，作为政府自上而下的推动，肯定是一个重要的抓手，但建立的是什么内容的制度，还应当考虑。

    国务院法制办社会司司长李岳德也提出，有制度不一定就是法治政府，评估法治政府主要看制度的好与坏，是否有效执行。国家食品药品监督管理总局刘沛也表示，在建章立制方面的评估，不但要考察有没有相关制度，还要考察这个制度是否合理，既考察其正面因素，也要考察负面因素。刘沛认为，对于政府部门的违规乃至违法行为，要加重它的负面分值。

    国家行政学院法学部教授杨伟东进一步提出，制度建设和行政决策是不是可以分开，此次评估把制度建设放在行政决策当中是比较低的。而且制度本身和制度落实之间如何体现出来，也需要设定评估指标。

    各方参与共同推进

    北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授姜明安认为，评估活动可以从三方面推进法治政府建设:第一个是指标。指标就是给法治政府设定方向，设定目标。包括客观性指标和主观性指标两类。客观性指标是指依法行政做得好不好、信息公开程度如何。主观性指标是指老百姓感受依法行政的程度。第二个是过程。这个过程就是不仅要让公众参与进来，也要让政府机关参与进来。第三个是结果。要通过媒体把评估的指标、过程和结果公布出来。

    国务院法制办行政复议司副司长方军、教育部直属机关党委副书记兼纪委书记王家勤均表示，法治社会，是指公众对法治的满意度，这反映地方的法治水平，也是法治的衍生物，此次评估中老百姓的感受、满意度相关的指标少些，还需要进一步增加其比重。

    对于群众满意度和上级机关满意度反差较大的情况，曾任北京市高级法院副院长的王振清认为，应该以这个地区的群众满意度为主，注意尽可能地缩小这种评价反差。

    为了让评估更加科学，教育部法制办副主任王大泉建议，对于报告中一些信息的缺失甚至出现误读时，应该有完善的修复办法，否则评估就是不科学的。他还建议，应利用信息手段，使评估报告和政府管理的利益相关方能够建立适当联系，让相关数据更加具有权威性和代表性。

    法治是一个目标和追求

    中国政法大学校长、教授黄进提出，法治就是依法办事，但是改革又要变法，那么如何按照法治的方式进行改革?改革是变法，它是改变法律制度，改变具体的法律规定，但不是改变法治的思维和方法。所以，改革仍然要依法进行，要依靠法治的精神、思维和方法来推进改革。当一项改革举措要突破原有法律制度时，要先修改法律;当一项改革举措在现有的法律制度中没有依据的时候，要先立法。如果在强调深化改革的同时，不按照法治的思维、法治的方式、法治的精神来进行，那么我们所说的依法执政、依法治国、依法行政就可能成为一句空话。不能打着改革的旗号、打着创新的旗号，对既有的法律制度不予尊重。在法治政府评估中，也需要考量这种内容。

    北京大学法学院副院长、教授沈岿认为，法治政府建设总体上是一项长期且没有竣工验收的工程。他表示，在西方那些法治政府建设相对成熟的国家，他们仍然强调法治，所以法治其实是一个目标，是一个追求。沈岿认为，法治政府评估应该会长期存在，但是否在一些重大事项上做增减的考虑，可以在理论层面进行研究。