到人民法院立案，是广大群众为解决纠纷、行使诉权、实现合法权益迈出的第一步。人民法院在案件进入实体审理前若不能准确把握是否应当受理和应否管辖，客观上将增加当事人有利诉讼时间等机会成本，损害当事人的诉讼权利，引发当事人的不满情绪，同时也会造成司法资源不必要的浪费，降低人民法院的司法公信。因此降低立案变更率，能够使人民群众在立案环节感受到公平正义，能够使其合法权益迅速实现，对人民法院立公信、实正义、见民生的司法活动也有着积极而重要的起点意义。为此，辽宁省高级人民法院对沈阳、大连两级法院2012年度的立案变更率情况进行调研，针对存在的有关问题提出了相关对策和建议。
一、沈阳、大连两级法院2012年度立案变更率的基本情况
1.沈阳市两级法院的基本情况。2012年度，沈阳市中级人民法院一审裁定被二审撤销的：不予受理的为0件，驳回起诉的为0件，管辖权异议的有1件，一审判决二审驳回起诉的为0件，收案数合计1559件，立案变更率分别是0.00%、0.00%、0.06%、0.00%。沈阳市基层法院一审裁定被二审撤销的：不予受理的有1件，驳回起诉的有42件，管辖权异议的有26件，一审判决二审驳回起诉的有7件，收案数合计91176件，立案变更率分别是0.00%、0.05%、0.03%、0.01%。沈阳市两级法院的立案变更率合计分别是0.00%、0.04%、0.03%、0.01%，全市两级法院立案变更率总计0.08%。
2.大连市两级法院的基本情况。2012年度，大连市中级人民法院一审裁定被二审撤销的：不予受理的有1件，驳回起诉的为0件，管辖权异议的有3件，一审判决二审驳回起诉的为0件，收案数合计856件，立案变更率分别是0.12%、0.00%、0.35%、0.00%。大连市基层法院一审裁定被二审撤销的：不予受理的有4件，驳回起诉的为0件，管辖权异议的有41件，一审判决二审驳回起诉的有26件，收案数合计44797件，立案变更率分别是0.01%、0.00%、0.09%、0.06%。大连市两级法院的立案变更率合计分别是0.01%、0.00%、0.09%、0.06%，全市两级法院立案变更率总计0.16%。
二、存在的问题
立案变更率形成、居高的原因多种多样，不尽相同，综合沈阳、大连两级法院的情况，主要原因有以下几方面：
1.人员结构差异，重视程度不够。长期以来，审判和执行工作被认为是法院工作的主要部分，立案则处于重视的边缘，立案窗口存在着人员配备不足或不合理的情况。有的法院立案法官把立案审查等同于立案登记，立案时只审查原告的信息，对被告的信息要求不细；有的法院的立案窗口多是快退休法官，或是新考入的公务员。由于责任心不强或经验不足，缺少对相关法律法规的全面理解和掌握，对立案材料审查把握不严格，法律关系把握不准，存在忽略协议管辖条款，或管辖原则适用错误等情形，结果造成立案质量不高，导致立案后因管辖问题被审判庭或驳回起诉，或移送管辖，或被上级法院改判。
2.案件多口处理，立审沟通不畅。现阶段我国基层法院不予受理、驳回起诉、管辖权异议裁定案件（以下简称三裁案件）的处理路径是：不予受理的裁定由立案庭作出；驳回起诉、管辖权异议的裁定由审判庭作出。此平行路径的结果是：部分案件被审判庭驳回起诉，或因管辖权异议等情形移送，立案庭并不知晓，而立案变更率的指标却统计在立案庭。主要根源在于各级法院内部立案庭与民事审判庭沟通不畅，审判庭将案件驳回起诉或移送后，并不通知立案庭，立案部门只知道立案变更率的统计数据，不知道错在何处。另外，各级法院主管领导分管不同部门的工作体制也迟滞了立审部门的即时沟通，不利于上下级法院对口指导，一定程度上增加了立案变更率。
3.案件受理错误，法院管辖不准。一是不能正确把握案件受理原则。一种情况是依法应当立案的民事、行政案件，推迟受理或裁定不予受理。主要原因是被告地址不详，或被告搬迁无法找到。还有的案件是诉政府部门，案件即使立了，也不好处理。另一种情况是未经前置程序直接受理，如劳动争议案件，劳动仲裁是必要前置程序，对仲裁结果不服的，才能到人民法院起诉。
二是对法律规定变化的掌握有差别。立案庭与相关业务庭之间、上下级法院之间对法律的理解与适用不一致。实践中存在问题较多，如建设工程合同纠纷，是适用不动产专属管辖，还是适用合同纠纷案件管辖。有关司法解释规定，建筑工程合同纠纷应当按照合同纠纷案件管辖，有的法院却按照不动产纠纷案件受理。
三是个别法院争管辖或推诿管辖。当一些案件涉及到地方利益时，出于地方保护等原因，有些法院之间争相管辖；而审理难度大、案情比较复杂或可能发生群体访等情况的案件，有的法院之间则推诿管辖。
4.诉讼主体不清，法律关系混淆。以拆迁补偿纠纷案件为例，对人民政府或城市房屋主管部门作出的房屋拆迁、补偿、安置等决定不服起诉的，被告是作出具体行政行为的政府或政府部门，应当作为行政案件受理，但有的法院却以民事案件受理。另外，拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿协议后发生争议，是典型的民事案件，而有的法院却将其视为行政诉讼，以行政案件立案受理，显然是混淆了基本的法律关系。
5.当事人滥用诉权，法院应对被动。实践中主要有以下几种情况：一是通过虚列被告，使原本没有法律关联的人民法院取得管辖权，规避真正被告所在地人民法院管辖；或者故意把第三人列为被告，把被告列为第三人，规避地域管辖。二是立案时故意增加或减少诉讼标的额来规避级别管辖。三是当事人一审时故意不提供协议管辖条款，待上诉后以“新证据”形式提出，致使法院立案“被”变更。同时，有些当事人由于疏忽大意，没有详细掌握债务人准确的身份、住所地等基本信息，在权利受损时慌不择“院”，有时为实现个人目的编造、隐瞒案件重要信息；有些当事人因了解一些法律知识，在非诉途径实现权益无望时滥用诉权，肆意、反复在不同法院起诉，将个人风险转为法院责任。另外，法院开庭等法律文书的送达基本是在审判阶段，送达之后即产生法律效果，加之缺乏必要的公民信息查询权限和技术支持，对于上述情形产生的立案变更，法院的应对极为被动。
三、降低立案变更率的对策建议
如何坚持以法律和事实为依据，采取群众欢迎和期待的举措和务实的工作态度，切实降低立案变更率，有效推动法院立案工作长足发展，创造和谐稳定的社会局面，是人民法院要认真思考的命题。
1.加强组织领导，进行源头治理。
立案工作是人民法院的窗口，要让人民群众在每一次立案中都感受到公平正义，一把手要对诉讼关口的源头高度重视，切实加强领导和防范。对立案工作建立健全相关制度，及时总结工作情况，奖励先进，砥砺后进，做好司法为民的宣传工作。建立良好的工作机制，制定对疑难案件、社会重大影响案件、群访案件及时汇报制度，把公平正义放在立案工作的源头，把重要案件稳控在源头。
2.强化三大意识，提高立案质效。
一是质量意识。立案变更率的产生主要是由于立案质量不高所致。各级法院要优化立案资源，挑选有办案经验、能力水平高的法官在立案窗口作为案件入口的把关人，严格审查，分类指导，科学管理，做好传、帮、带，避免应当立案而没有立案、不应当立案而错误立案等情况发生。
二是责任意识。立案变更统计中，有一部分是统计不准确、不规范所致，例如有的法院将结案方式的“其他”也计入立案变更。司法统计人员要强化责任意识，对每一个数据细节都要严格求证，坚决杜绝因统计不严谨增加立案变更率。
三是培训意识。由于错综复杂的案件及新情况、新类型的案件不断涌现，法律法规和司法解释、批复不断更新，上级法院要加强对下级法院立案工作的指导，要加强对立案法官的定期培训，让他们真正能担起“立好案”的担子，降低当事人的立案成本，提升立案效率。
3.强化立案审查，主动延伸服务。立案法官都要按照立案工作流程，对要受理的每一起案件严格审查。对于当事人仅能提供被告经常居住地、主要经营地的，由原告出具公安、工商等法定职能部门的证明；未能提供上述证明的，法院可以“调查令”等形式延伸服务，帮助进行调查取证，确保信息的准确性，提高当事人的立案受理率。
4.及时了解信息，维护管辖独立。由于社会经济的飞速发展，地方政府的行政区划时常发生变更，不但当事人对此不了解，因为信息属于跨系统变更，法院和法官也不可能实时获知。课题组认为，一方面法院要加强与地名办等政府部门的经常性沟通，及时掌握行政区划的变更情况，另一方面建议将法院管辖地域与行政区划范围适当分离，维护法院地域管辖的相对稳定性，方便当事人诉讼。
5.统一归口管理，及时沟通请示。课题组建议，三裁案件全部划归各级法院立案庭审理，如果上诉，也由上级法院对口部门处理。其中的法理不难理解：驳回起诉是立案庭认为当事人有诉权，而审判庭认为当事人没有诉权才裁定予以驳回；管辖权异议中的案件移送是立案庭认为本院有管辖权予以立案，而审判庭认为本院没有管辖权而作出裁定移送其他法院审理。出现上述问题，不排除当事人在审判阶段又提供了新的证据材料等情况。究其原因，还是审判法官与立案法官对诉权、管辖权的基本认识和理解不同，导致同一法院对同一事实适用不同法律。课题组建议，审判庭将准备驳回起诉或移送管辖的案件送回，由立案庭处理或商立案庭处理，便宜统一适用法律，也便宜立案庭做好立案变更率的统计工作；如审判庭与立案庭无法形成一致管辖意见，报审委会决定。
二是将立案庭与民事审判庭由一个专职委员协助分管副院长集中管理，便于立审沟通协调。
三是在三裁案件平行处理的模式下，坚持“谁裁定，谁负责”的原则，将实际责任人和决策人定为责任主体。另外，对于有重大分歧、疑难或新类型案件，立案、审判部门应及时请示分管院领导，必要时通过审委会研究把关，或请示上级法院的对口业务部门解决，以统一认识和裁判口径，降低立案变更率。
6.调整考核重点，突出奖惩激励。把立案变更率作为考核立案庭和立案法官的重要指标，将错误立案等情况纳入专项考核体系，增加其考核权重。审判管理部门在每月发布的工作通报中，对立案变更率着重点评，把住立案变更率的节点，推动立案质量不断提高。严格落实立案奖惩机制，对没有发生立案变更的法官给予表扬和奖励，反之，结合主、客观原因，追究有关人员立案变更的责任。
7.科学设定标准，全面合理考评。对立案变更率的考核指标，应综合情况，分清事由，合理设定标准，不能简单的数字化管理，充分考虑司法的复杂性和案件的多样性。例如，对当事人在二审提供新证据致使一审的裁判被改撤等不能归因于一审的情况，应当不计入立案变更率的考核内容，以与民诉法的实体审理规则和精神相契合。同时课题组认为，从法律规定及立案变更率的基础意义考量，移送案件属于立案错误，也应纳入考评范围，进而对此项指标进行更为全面科学的评价。
（课题组成员：尹天升 徐 冬 于晓梅 赵 纲）