专家建议将涉及税收的行政法规上升为法律

    关键词

    立法授权

    熊伟介绍,改革开放以来,全国人大常委会对国务院做过两次税收立法授权。1984年9月18日,六届全国人大常委会根据国务院的建议,决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人大常委会审议(下文简称“1984年授权决定”)。1985年4月10日,六届全国人大三次会议决定,授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以根据宪法,在同有关法律和全国人大及其常委会有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行规定或者条例,颁布实施,并报全国人大常委会备案(下文简称“1985年授权决定”)。

    熊伟说,2009年6月22日,十一届全国人大常委会通过了《关于废止部分法律的决定》,“1984年授权决定”被废止。不过,“1985年授权决定”目前仍然有效,现行税收暂行条例,如《增值税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《消费税暂行条例》等,都是以它作为法律依据的。在2013年全国人大会议上,赵冬苓等32名代表提交的议案,针对的也是“1985年授权决定”。

    江西财经大学法学院教授、应用经济学博士后流动站研究人员易有禄介绍,国务院主导税收立法权行使的现状从现行有效税种的立法情况中可见一斑,在现行有效的18个税种中,只有个人所得税、企业所得税、车船税三个税种是由全国人大或全国人大常委会以法律的形式规定的,其余15个税种均由国务院以行政法规的形式规定。各实体税法的实施细则主要是由财政部、国家税务总局等政府主管部门制定。这就使得行政法规和部门规章成了我国税收法律渊源的主体,以致我国的税收立法体系呈现出“行政立法为主、人大立法为辅”的格局。此种格局的形成和改革开放初期全国人大及其常委会的两次立法授权有着直接的关联。

    易有禄说,上述两次立法授权,第一次是专门的税收立法授权,第二次授权虽非专门针对税收立法,但很显然是包含税收立法在内的。全国人大及其常委会之所以将本应由它们行使的税收立法权授权国务院行使,主要是考虑到改革开放初期我国法制极不健全,对建立现代税制仍处于探索阶段,由全国人大及其常委会来制定各项税收法律,不仅受立法能力和条件的限制,而且须经历漫长的立法程序,为满足包括税制改革在内的经济改革对税收法律制度的迫切需要,有必要先由国务院制定相应行政法规并颁布实施,待条件成熟时再由全国人大或全国人大常委会制定相应法律。由此可见,全国人大及其常委会对国务院的税收立法授权,在当时特定的历史情境下,实属迫不得已之举,也可以说是一种“权宜之策”。

    关键词

    收回授权

    易有禄介绍,对于如何实现税收立法权的回归,有学者提出了两条可供选择的实现道路:一是直接废止的方式；二是间接废止的方式,即不明确废止1985年的立法授权决定,而是通过将现行涉及税收的行政法规逐步上升为法律的方式,间接收回过去的授权。

    易有禄认为,直接废止的方式才是实现我国税收立法权回归的最合理亦可行的方式。这主要是基于以下三方面的考虑:第一,不废止1985年的立法授权决定就无法从根本上实现税收立法权的回归。第二,1985年的立法授权决定和立法法的相关规定构成直接抵触。根据立法法的规定,有关税收基本制度的事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会可以授权国务院先制定行政法规。但立法法同时规定:“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”反观全国人大1985年的立法授权决定,不难发现该授权决定的目的、范围和期限均不明确,属于典型的“空白立法授权”。第三,1985年的立法授权决定废止后的税收授权立法问题可通过新的授权来解决。

    （责任编辑:于洋）