执法手段太少遭抱怨创新执法方式被质疑专家出招
城管执法如何避免“两头受气”
湖北省荆州市一男子吃早餐时与执法城管起了冲突,被十余名城管围殴致伤,这是近日网络上流传的一段视频。12月11日,荆州市荆州区委宣传部公开表示,荆州区已责令区城管局对负责此次执法行动带队的相关责任人作停职处理,并接受调查。
荆州市荆州区委宣传部称,12月8日上午,荆州区城管局执法人员在城管专项整治行动中,因方法简单,与当事人亲友发生肢体冲突,造成不良影响。
长期以来,由于“主管部门不清晰,法律地位不明确,执法手段不充分”这三大天生缺陷,城管执法频频陷入困境之中。
今年,世界瞩目的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出,理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。
“城管与被管理者冲突直接伤害的是当事人,但深层次破坏的却是社会秩序和公信力；目前已经到了不得不改的关口。”出版过《城管形象危机应对报告》、长期从事中国城管研究的中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧对《法制日报》记者表示。
法律上的缺憾导致城管“借法执法”和管理权限的尴尬
2013年的夏天,躁动的热浪再度将“城管与摊贩矛盾”这个老问题推向高潮。
5月底,延安城管被举报在执法期间殴打一名青年,一名城管人员甚至用脚踩踏青年头部；7月17日,湖南瓜农邓正加在与城管的冲突中死亡；7月25日,北京大学毕业生小夏因用手机拍摄南京市南湖街道城管拆除违章建筑,被强行拖上城管执法车；8月3日,武汉小贩“诈死”抹黑城管。
城管部门自上世纪90年代在各地陆续成立以来,城管执法人员与摊贩、市民的冲突从未间断。
上世纪90年代中期,随着中国城市化的快速发展,城市中无证摆摊、违章建筑等现象日趋严重,而工商、卫生、环保等部门各自执法,效率低下,以致被舆论讥讽为“七八个大盖帽,管不住一顶破草帽”。
1996年颁布的行政处罚法第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”这是为了节约执法成本,集中执行各个行政部门的行政处罚行为。
同年5月23日,北京市宣武区成立了城管监察大队,中国第一支城管队伍诞生。随后,各地纷纷建立城管队伍。城管的主要职责是对市容环境卫生、无证违法建设、违法占道经营、停车管理等方面进行综合行政执法。由于执法冲突较多,以致城管在公众中口碑总体不佳。
唐钧认为,造成上述困局主要受到四个方面的制约:
执法资源的不足、上位法缺乏和主管部门不明确这些法律上的缺憾,导致了城管“借法执法”和管理权限的尴尬,从而综合导致了城管执法的“暴力倾向”；
其次,在执法方式方面目前呈现出两种极端——过于强硬或过于柔性,虽创新不断但收效甚微；
再次,由于社会服务管理有缺口以及虚拟空间秩序规范待完善,目前城管执法过于依靠现场处置,从而难以全程、全面地解决社会问题；
最后是极少数城管队员的素质问题。极个别城管人员自身问题被无限放大,甚至导致整个执法队伍被“冤枉”和“妖魔化”。
唐钧向记者坦言,有些省市的城管对于如何执法确实纠结,原因来自两个方面:一方面是群众常投诉抱怨城管执法手段太少、工作没有成效；另一方面,群众对少数地方城管创新执法方式屡屡质疑。
“这些矛盾导致城管一面受气、另一面蒙冤。其根源,是城市管理综合执法的性质决定了城管强制执法和维护城市环境秩序的特性,而依法行政又要求严格按照法律程序开展工作。加之城管执法资源的普遍不足,社会管理的基础工作亟待强化,更导致城管是‘风箱中的老鼠两头受气’。”唐钧说,这就是目前全国普遍存在的“城管困局”。
目前尚无全国性专门法规有效规范城管执法行为
对于城管执法难题,业界普遍归因于城管法律法规的缺失。
唐钧告诉记者,目前尚无全国性的专门法规对城管执法行为进行有效规范。记者注意到,行政处罚法里模糊的“相对集中行政处罚权”,是目前城管执法唯一的法律依据。
有专家指出,解决商贩和城管的对峙,关键要“有法可依”,不能因同情商贩,就忽略了商贩违法违规的事实；也不能因商贩违规,就一抓了之。
在这方面,武汉走在全国前列。2013年3月开始施行的《武汉市城市综合管理条例》规定,禁止违法占用道路、桥梁、公共广场、地下通道及其他公共场所堆放物品、摆摊设点、销售商品。违反规定的,责令改正,暂扣其经营的物品和有关工具,并可以按占地面积每平方米200元的标准处以罚款。对于类似“小贩诈尸”这类事件,上述条例则规定,公安机关对阻碍城市综合管理行政执法人员依法执行职务的行为,应当及时制止,并依照有关法律、法规的规定立案查处。
但问题是,直至目前,武汉市的小贩占道摆摊、堵住路口的情况在短期内依然存在,城市面貌与小贩生存仍然没有寻找到一个合适的平衡点。
目前,一些地方的城管执法机构是靠执法罚没款物来实现自收自支。在人手不够的地方,还大量聘用“协管”,他们工资福利的来源更是一笔糊涂账。当行政执法与部门利益,尤其是切身的经济利益挂钩时,不产生种种乱象才是不正常的。
纵观目前城管的执法模式,不难发现,面对城市管理的系统风险,城管执法目前大多只能起到“堵”的功能。但在唐钧看来,城市社会环境秩序的管理若只靠“堵”,易产生“堵不胜堵”的局面,既不能从根本上解决问题,同时还可能引发极少数极端个体的逆反情绪,甚至置于对立的立场,酿成极端行为,反而加剧社会风险。
唐钧亦向记者坦言,即便是城管执法部门的“堵疏结合”尝试,仍然无法解决城市管理系统化和深层次的“治理”问题；不能仅依靠城管执法部门一家来解决复杂的城市管理问题,而是首先需要政府内部开展整体协调和共同治理。
打破城管“暴力僵局”需要依靠“共同治理”
“随着规范化、精细化和人性化的改革趋势,打破城管‘暴力僵局’需要依靠‘共同治理’。”唐钧说,《决定》提出“整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制”,这必然要求城管围绕相对集中执法权来理顺体制机制,明确执法主体,避免多头执法,整合行政资源,更好地发挥城管维护社会环境秩序的主导、主力和主角的定位。
在城管尽责的基础上,公众需要尽义,社会组织则要尽力。以北京市城市管理志愿者协会为例,通过组建协会组织和指导城市管理志愿服务活动,志愿者积极开展城管执法宣传、便民服务、日常巡查劝导等城市管理志愿活动,能有效营造“城市管理人人有责、和谐环境人人共享”的氛围,强化“人民城市人民建、人民城市人民管”的观念,并形成城管执法工作的“缓冲带”,为城市管理和执法减少阻力,增加助力。
唐钧告诉记者:“共同治理”的可持续发展需系统整合。通过城管内部的整合、政府内部的联动、社会资源的整合,才能真正实现城市的“共同治理”。在这方面,北京市已向前跨出一大步。
2013年8月,北京市发布《加强首都城市管理综合行政执法监管实施意见》,明确了北京城管包括综合协调、综合监管以及综合执法的职能定位。
该《意见》中指出:在市城市管理综合行政执法协调领导小组统筹协调下,建立健全以属地管理为主体、行业部门和权属单位负主责、执法部门积极履责、城管部门执法监管、综合部门指导评价的工作运行机制,促进市有关部门、属地政府落实城市管理和行政执法责任,及时解决问题,形成城市管理合力。市城管执法协调领导小组办公室设在市城管执法局。
市城管执法局负责本市城市管理综合行政执法工作的业务指导、统筹协调、指挥调度、督促检查,并根据职责权限行使相对集中处罚权；负责向市、区县政府或相关职能部门及时反映问题、通报情况；负责城管执法领域内跨区域、重大疑难或在全市有重大影响的违法案件查处工作。
唐钧认为,这既是北京市开展相对集中执法权的创新,有利于发挥城管的应有功能,又是尝试理顺城管体制的重要举措,确实利于全面提升城管执法和服务水平。（记者赵丽）