聚焦行政复议体制改革

　　老百姓同行政机关发生纠纷，除了花钱到法院打官司，还有没有其他途径？找政府或者上级部门解决行政争议，除了信访，还有没有更高效的渠道？行政复议，就是一种发挥政府体系固有的层级监督优势，保障公民合法权益、促进依法行政的制度。 

　　我国统一的行政复议制度建立于20年前，从1991年1月行政复议条例实施到1999年10月行政复议法施行、再到2007年8月行政复议法实施条例的实施，行政复议制度不断细化和完善。但是，随着改革进入攻坚期，社会矛盾、特别是行政争议急剧增加，行政复议体制的改革迫在眉睫，需要不断与新形式、新任务相适应。

　　但是，在现实生活中，行政争议的化解呈现“大信访、中诉讼、小复议”的格局，行政复议并没有得到百姓足够的青睐。如何破解公众对行政复议“官官相护”的忧虑，是行政复议体制改革的重要问题

　　增强行政复议委员会独立性

　　我国目前的行政复议机构，多为各级政府部门的法制处或法制局，属于政府内设机构。许多行政决定本身就是地方政府作出的，在此情况下，向政府申请行政复议，自然难以得到受理，因此增强复议机关的独立性，成了学者眼中的当务之急。

　　行政复议委员会是政府负责审议行政复议案件、指导行政复议制度建设的审议机构。2008年9月，《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》确立全国范围内第一批“行政复议委员会”同时也要求，其他有条件的省、自治区、直辖市，也可以结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作。以北京市为例，2007年9月12日，北京市政府就已经决定设立市政府行政复议委员会。其中，在第一届行政复议委员会的28名委员中，不仅有由北京市常务副市长担任的主任委员，更有来自北京部分高校、研究机构的18名“外脑”担任非常任委员。“外脑”的引入也是对行政复议力量的有力补充。 [详细]

　　期待突破法律障碍

　　如今，制度创新却遭遇了法律障碍。根据行政复议法及其实施条例，行政复议机构为行政复议机关负责法制工作的机构，专职复议人员也是政府机关工作人员，聘请社会上的专家学者担任非常任复议委员，组成行政复议委员会是一种制度创新，但也是对行政复议法的突破。行政复议委员会的运作，从严格意义上讲，是缺少法律依据的。行政复议委员会，是具体的案件审议机构，还是应当主要以解决行政复议中的疑难问题为主？有学者认为：现在的做法，一是审查疑难杂症，二是研究普遍性的问题，这一功能定位是比较正确的。接下来，可以进一步将行政复议委员会试点和相对集中复议权改革综合考虑，进而扩大审案的范围。此外，引入听证、和解机制，进一步增强案审的透明度、进一步明确行政复议是行政诉讼的前置程序等，也都得到了诸多专家的支持。 [详细]

　　行政复议更“接地气”

要增强程序透明度。建议引入复议听证程序，充分听取当事人意见;邀请社会各界广泛参与复议程序，做到当场审议、当场表决;把行政复议决定书多在网上“晒一晒”，只要不涉及国家机密、商业机密、个人隐私，原则上都要公开。

要加大宣传力度。大力宣传行政复议制度，让广大市民明白行政复议是何物，并熟悉申请行政复议的具体程序。引导公众依法维权，转变“胳膊拧不过大腿”的陈旧思想，用好行政复议这个维权武器。逐步构建“复议优先、诉讼终结、信访补充”三位一体格局，充分发挥行政复议在化解行政争议、维护人民群众合法权益等方面的重要作用。 [详细]

   复议机关应该一律当被告

    中国政法大学副校长马怀德认为：无论复议机关是作出维持的决定，还是作出改变的决定，都是复议机关在对复议案件进行审理之后，重新作出的具体行政行为，是复议机关的意思表示，体现了复议机关对事实的判断和法律适用的把握。复议机关应该对自己的复议行为承担责任。

观点二：

一律由下级行政机关当被告

“主张将复议机关一律作为被告的出发点并不坏，也不是没有道理，一是有利于强化复议机关的责任，二是有利于统一复议后诉讼案件的被告。但这样的改革思路在理论上值得商榷，在实践中更是有害。因为这对复议制度无疑是雪上加霜，不仅会打压目前复议工作刚刚出现的良好发展势头，而且将彻底窒息中国年轻的复议制度。”湖北省政府法制办副主任杨良顺说。

观点三：

复议机关与下级行政机关共同当被告

中国政法大学教授王敬波认为，综合权衡各方面对行政复议法的修改意见，可以考虑将复议机关与作出原具体行政行为的下级行政机关作为共同被告，“将两者捆绑起来，责任共担，才能充分发挥行政复议的功能。” [详细]

  “红头文件”能否都审查？

　　并不是所有的行政争议都能申请复议。抽象行政行为――也就是人们口中的“红头文件”――能不能申请复议，也是一个焦点。上至国务院各部委，下至乡镇政府，都出台了门类繁多的“红头文件”。对“红头文件”的监管，现行行政复议法有一个口子，即当事人在对具体行政行为申请复议时，如果认为该行为的依据违法，可以一并提出审查申请，但国务院部委规章、地方政府规章除外。此外，行政复议的申请时限较短，也使得一些本该进行复议的案件涌向了信访渠道。目前法律规定的行政复议申请期限是从知道该具体行政行为之日起60天。不少当事人表示，由于不了解行政复议，遇到问题并不会马上想到复议。等自己了解了行政复议的好处再想提出申请时，往往已经过了时限，只好去上访。专家认为，行政复议的申请时限应该适当延长，比如延长为6个月，以方便当事人。 [详细] 

　　书面审还是开庭审？

我国法律规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，只有当事人提出或者复议机关认为有必要时，可以组织调查，听取当事人和第三人意见。在国务院各部委中，国土资源部较早尝试开庭审理，根据案件疑难、复杂、重大程度，运用案件审查会、听证会等形式开庭审理行政复议案件。实践表明，开庭审理能快速查明案情，提高办案效率，增强复议公信力，也向当事人宣讲了法律法规。要通过改革，使行政复议的功能从内部监督、自我纠错为主转向化解争议、权利救济为主，让复议这条路真正畅通起来，逐步改变“信访不信法”的状况。

复议、诉讼、信访，应加强相互衔接

行政复议法实施以来，行政复议工作取得了长足进步，但是由于现阶段行政争议数量庞大，矛盾频发，大量行政争议还游离在行政复议渠道之外，尤其是行政复议与行政诉讼、信访制度之间有待进一步衔接。专家建议按照“复议优先、诉讼终结、信访补充”的布局，科学设计三者之间的关系，坚持和体现可复议和可诉讼的，信访就不再处理，引导公民依法维权，更好地促进行政争议的化解。[详细]

    自2008年以来，全国多个省市区开展行政复议机制体制创新工作，其中涉及的一个关键问题，就是对各行政机构行政复议权的调整和再分配，也就是实行相对集中行政复议权。从目前各地试点情况来看，实行相对集中行政复议权有利于进一步把有限的行政复议资源整合起来，统一办案尺度，更好地保障百姓的合法权益。

   工作任务分布不均，资源配置不合理

    在2008年，我国各级政府和政府部门的行政复议机关就达1．8万余个，但专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。同时，由于行政复议管辖“条块结合”、“多头共管”的格局，造成行政复议工作任务分布不均、资源得不到合理配置，一直存在着“有人没案办”、“有案没人办”的矛盾。此外，原先的行政复议由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理，而复议机构往往隶属于政府和行政职能部门，其人员配备和职权行使都不具有独立性，办案过程中易受干预、办案程序不够公开透明、缺少必要的监督制约。这不仅限制了行政复议制度有效发挥作用，更减少了行政复议在老百姓面前的公信力。

　　形式： 创新复议权集中模式

　　有的集中受理、审理、决定；有的统一受理，分别审理

　　为了改变以往行政复议制度暴露出来的复议资源分配不合理的问题，在2008年开始进行的行政复议改革试点中，多地进行相对集中行政复议权的探索。在探索过程中，围绕着行政复议权的集中方式，产生了两种不同的模式。

　　山东省是国务院法制办首批确定的开展行政复议改革试点的8个省份之一，从2008年开始，经过5年的实践，全省除省政府本级外，已有17个市、138个县（市、区）政府集中了行政复议权，将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中由政府统一行使，实行‘集中受理、集中审理、集中决定。

　　在其他进行试点的一些省份，对集中行政复议权则采用了不同模式。这些省份在开展集中行政复议权的试点过程中，选择集中行政复议案件的受理权，而对于案件的审理权，一般则交由法定行政复议机关进行，只是在遇到重大、疑难、复杂的行政复议案件时，集中行使行政复议权的机构才参与案件审理，提出意见，或者进行集中议决。而有的试点省份，则分别在不同地市对两种模式进行探索，为今后的改革积累实践经验。

前景：政府统一受理成共识

审理和决定权的集中，仍需进一步探索

　　行政复议要做到既让民众“省心”，又让民众“放心”，就必须对复议资源进行优化整合。不管是理论界，还是实务界，都有这样的共识：政府统一受理更便民。而对行政复议的审理和决定权该如何集中，各地根据自己的实际情况做出了不同的规定，未来应该作何调整和规范，还需进一步探索。从目前各地的实践经验来看，如何加强集中行使行政复议权机构的人员和物质保障，通过修改相关法律法规理顺行政复议机构与政府各部门之间的关系，合理安排其在行政复议制度的地位，是推行集中行政复议权需要关注的问题。 [详细]

    结语：行政复议对于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要作用，是缓解官民争议的“解压阀”，应不断建立健全更加公开、公平、公正的行政复议审理体制机制，努力把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，引导人民群众通过法定渠道依法理性维权。