发挥立法在全面深化改革中的引领和推动作用

2013-12-04 10:38:25　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：法制日报　

　　发挥立法在全面深化改革中的引领和推动作用

　　第十九次全国地方立法研讨会发言摘登

　　提高立法质量重在增强实效　陕西省人大常委会副主任张迈曾

　　近年来,我省人大常委会在立法工作中,注重立法质量,追求实现法规的针对性和实用性,充分发挥地方人大立法的引领和推动作用。

　　按照务实、管用的原则研究法规内容,力求通过具体条文的制定来解决实际问题。一是加强实施性立法,保证法律的有效执行。中国特色社会主义法律体系形成后,我们把立法工作重点放在法律的贯彻实施上,先后制定了循环经济、城乡规划、节约能源、就业促进、价格、专利等实施性法规,尽可能细化标准、程序、规则,使法规可操作、易操作。2011年制定的《陕西省价格条例》总结了我省价格监管工作经验,对价格监管的制度空白方面进行补充,对规范市场价格行为、稳定物价发挥了积极作用,国家发改委发文在全国推广。二是重视创制性立法,着力解决改革发展中的突出问题。近年来,积极探索城市管理的法制化模式,充分发挥“立法试验田”作用。2011年制定出台的《陕西省公共信用信息条例》,从建设信用陕西的战略出发,规范公共信用信息的采集、整合和应用,对实现信用信息资源共享,推进社会信用体系建设产生了积极作用。目前,已有工商、地税、质监、环保等15个省级部门向公共信用信息平台提供企业信用信息,全省工商注册的55万家企业全部入库,收录企业信用记录200余万条,信用陕西网站平均每天的查询量达1000多人次。今年,为适应城市发展需要,提升城市基础设施建设和管理水平,制定了《陕西省城市地下管线管理条例》,把城市地下建设与地面建设放在同等重要的地位,解决因城市地下管线建设缺乏统一规划而导致的“拉链路”、空中“蜘蛛网”、逢雨必涝、管线频繁被挖断等问题,对城市地下管线规划建设和管理进行了全面规范,为提升城市品质奠定了基础。住建部发文在全国建设系统推广。为了遏制“滥拆滥建”行为,保护具有意义和价值的建筑,制定了《陕西省建筑保护条例》,以规范城乡建设行为,节约社会公共资源,保护城市历史文化风貌。三是突出重点问题,追求地方立法的实用性。我们探索不贪大求全,少照抄照搬,力求有效管用,重在解决实际问题的立法路径。今年制定的《陕西省城市公共空间管理条例》,主要目的在于解决城市公共场地屡被挤占问题,重点针对沿街摆摊、占道经营、随意停车、挤占人行道等问题,明确了城市道路、公园、广场、绿地以及泊车位、公共停车场等公共区域的具体管理,对城市便民摊点的设置作了创新性规定。

　　在立法规划、计划的制订过程中,立足于本省经济社会文化建设的实际需要,建立立项论证机制,广泛征求各方意见。在去年下半年公开征集的过程中,通过报纸、网络在社会广泛征集立法项目建议,社会各界和人民群众积极参与,全省各地各单位和普通公民通过信函、传真、电子邮件等形式共提出立法规划建议项目746件,使一次项目征集的过程成为广泛征集民意的过程、法制宣传的过程。本届人大常委会组成后,对这些项目的科学性、可行性进行了认真研究,根据省党代会提出的全面建设西部强省战略,从涉及经济建设、环境保护、资源节约、社会保障及救助、社会管理、基础设施建设等方面筛选,最终提出50件项目,为做好今后五年的立法工作提供了基本依据。

　　本届人大常委会组成后,为了适应新形势新任务变化的要求,主任会议决定在全省开展立法工作大调研,认真总结立法工作经验,查找问题和不足,征求、研究提高立法质量,增强法规实效的意见,为今后五年加强和改进地方立法工作,打下坚实的工作基础。根据立法调研情况,主任会议讨论通过了《关于进一步改进我省立法工作的意见》,围绕提高立法效率和质量,从统筹编制立法计划、提高起草质量与加快提案进度、改进法规案审议与修改工作、加强常委会审议工作、完善立法协调配合机制等五个方面作出了规定,对进一步增强法规实效,提高立法质量具有重要意义。

　　突出重点领域开展专项立法　江苏省人大常委会副主任公丕祥

　　充分发挥立法的引领和推动作用,有利于丰富立法的内涵,提升立法的功能,增强立法的实效。近年来,江苏省人大常委会认真贯彻落实省委的重大决策部署,围绕推动科学发展、实现“两个率先”,注意发挥立法的引领和推动作用,加强理论研究和实践探索,取得了初步成效。

　　在筛选立法项目上下功夫,突出重点领域立法。一是加强重点领域立法。在编制《江苏省人大常委会2013-2017年立法规划》时,围绕产业结构调整,拟制定农业综合开发条例,促进现代化农业的发展；制定循环经济促进条例、海洋经济促进条例、旅游管理条例等法规,促进资源的节约利用、海洋资源的合理开发和现代旅游业的健康发展；拟修改企业技术进步条例,推动企业加强自主创新,依靠技术进步提高核心竞争力。围绕积极稳妥推进城镇化,拟制定国有土地上房屋征收与补偿条例、人力资源市场条例、社会治安综合治理条例等法规,依法解决城镇化过程中利益分配、劳动力就业、社会保障和社会管理等重大问题。围绕加强生态文明建设,今年已制定了水土保持条例、修订了机动车排气污染防治条例,下一步拟制定大气污染防治条例、湿地保护条例、节约用水条例等法规,使我省生态文明领域的法规更加系统完备。这些立法项目将有力地推动我省重点领域的改革与发展。二是积极开展创制性立法。近年来,我们积极开展自主性立法和先行先试立法,为地方立法发挥引领和推动作用拓展更大空间。比如,针对焚烧秸秆严重污染环境的问题,制定了关于促进农作物秸秆综合利用的决定,明确禁止焚烧秸秆,鼓励和引导对秸秆实行综合利用。该决定实施后,各地积极采取机械化秸秆还田等有效措施,焚烧秸秆现象得到有效控制。又如,制定城市社区卫生服务条例、新型农村合作医疗条例,对医疗改革中出现的新情况率先立法,发展基层医疗卫生服务,提高医疗保障水平,从体制机制上推动解决“看病难”、“看病贵”问题。三是针对特定事项开展专项立法。我们从省情实际出发,针对改革发展中的重大事项开展专项立法,突出立法的针对性,使地方立法更加管用。比如,制定发展新型墙体材料条例、散装水泥促进条例,促进发展新型墙体材料和散装水泥,禁止或者限制粘土砖的生产和使用、限制袋装水泥的使用,促进资源和能源的节约利用。又如,针对通榆河水污染日益严重的问题,制定了通榆河水污染防治条例,努力破解经济发展与环境保护之间的矛盾,充分保障通榆河沿岸居民的饮用水安全。

　　注重科学立法逐步形成制度　内蒙古自治区人大常委会副主任赵忠

　　当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,根据法律体系自身发展的客观规律,地方立法将面临着更加注重保障国家法律实施、优化地方性法规质量的任务。

　　不同的立法阶段有不同的任务和不同的关注点。法律体系形成后,立法的主要任务是进一步完善和发展这个体系,地方立法重点也应相应调整。首先更应强调立法的必要性和针对性。地方立法一定要根据本地区的具体情况和实际需要,围绕经济社会发展中迫切需要解决且又适合以地方立法形式解决的问题开展立法工作。其次强调少而精。随着法律体系的形成,立法从构建型向完善型、速度型向质量型、封闭型向开放型转变,“慎立、多修、精化”成为地方立法的发展趋势。近年来,自治区人大常委会每年的立法不超过10件,且以修改完善为主,努力体现法律体系形成后的新要求。三要更加注重科学立法、民主立法。我区在立法科学化、民主化方面逐步规范、形成了制度,在立项、审议、修改阶段,一般都有如下几个步骤:深入区内调研,征求人大代表和有关部门及社会公众意见,对重要问题请专家学者进行论证。对涉及公民切身利益的法规都通过报纸、网络等公开征求意见,建立了采纳公众意见的反馈机制,对公众意见的采纳情况都进行书面反馈或者网上回复。这些规定,保障了公民对立法工作的有序参与,体现立法为了人民,依靠人民,也增强了全社会的法律意识。

　　人大及其常委会作为立法机关,在立法过程中应当发挥主导作用,但实践中却存在如何处理好人大在行政管理方面的立法与发挥政府作用的关系问题。政府的优势是比较了解实际情况和存在的问题,能提出符合实际的解决办法,但容易出现部门利益,有时不能站在全局高度全盘考虑。因此,只有切实发挥地方人大及其常委会的主导作用,才能更好地把握好立法的方向和价值追求,体现好法律的功能作用。

　　我们每年都整理代表在人代会上关于立法方面的发言,印发有关部门和人员。重视各部门办理的代表关于立法方面的议案、建议、批评和意见。在编制立法计划、规划时,书面征求代表意见。立法调研时都请当地人大代表参加座谈会。每次常委会都邀请部分代表列席会议。立法规划、计划都有代表提出的项目。修改法规时更是十分重视代表的意见。

　　为执行法律、行政法规的规定,根据本行政区域的实际情况作出具体规定,是新形势下做好地方立法工作的重要方面。我们在制定实施性法规时,主要强调了可执行性,同时注意了法制统一和重复立法的问题。

　　拓展参与途径反映人民意志　辽宁省人大常委会副主任郑玉焯

　　“拓展人民有序参与立法途径”是党的十八大报告对立法工作提出的明确要求。我省在地方立法工作中,坚持民主立法,积极推进和探索人民群众参与地方立法的途径。

　　人民群众参与立法活动,在加快我国民主法制建设进程、全面推进依法治国、建设社会主义法治国家进程中起着十分重要的作用。目前人民群众参与地方立法活动,不论是参与程度、参与者水平,还是参与质量、参与效果,仍处在初始阶段。深化对人民群众参与立法活动重要意义的认识,防止和避免群众参与立法活动形式化、走过场,仍然是立法机关的重要任务。积极推进和拓展人民群众参与立法活动是建设社会主义民主政治的必然选择,着眼于推进我国民主政治建设。人民群众参与立法活动是有序政治参与的具体体现和重要形式。积极推进和拓展群众参与立法活动是贯彻落实立法法的要求。立法机关的权力来自人民,保证立法始终站在人民的立场上,反映和体现人民的意志,必须实行立法公开,不断扩大和有效推进人民群众参与立法活动。拓展人民群众参与地方立法的途径,广泛听取群众意见,既是加强地方立法的科学性、民主性的重要措施,也是地方人大及其常委会在立法工作中贯彻落实立法法的责任和义务。积极推进和拓展群众参与立法活动是新形势下提高地方立法质量的客观需要,面对新形势,进一步提高地方立法质量,就要从法律制度上平衡各方利益,化解矛盾、凝聚力量,从而促进经济发展,维护社会公平正义。人民群众参与程度越高,参与人数越多,使他们充分表达不同诉求,才能使制定的地方性法规“接地气”,符合本地实际需要,真正做到管用有效。

　　推进群众参与立法活动,应当重视实效性。对人民群众的意见和建议,不仅要认真地“听”,更要实在地“取”,对人民群众提出的意见和建议要认真研究和吸纳,让群众看到参与的实际效果,才能提高群众参与地方立法活动的关注度和参与度。在制定《辽宁省防震减灾条例》时,通过将草案在报纸和网站公布、开展调查研究以及发函征求意见等,征求到的意见相对比较集中的是:只有防好了,才能减小灾害造成的损失。省人大常委会就此问题召开了专题座谈会,听取意见,确定了“防震减灾”重在“防”上的修改原则,对草案作了大量修改和完善。法规公布后,群众感到他们提出的意见受到重视,得到采纳,有实在的效果,表示愿意继续关注地方立法,我们也感到通过采纳群众意见,提高了法规的可操作性和质量。

　　立法的过程就是各方诉求达成共识的过程。扩大公民对立法的有序参与,立法机关与社会公众之间良性互动,通过积极讨论、争论协商、沟通妥协,调整和平衡不同群体利益的分配,使制定的法规能够符合本地区实际,规范社会行为,从而体现公平正义。一要全面公开立法信息,让人民群众了解立法的背景、立法目的、基本原则、主要内容、权利义务和法律责任；二要客观向人民群众公开说明立法的局限性,让群众了解在现有条件下立法面临的经济社会条件的限制,引导群众对立法结果形成客观认识和合理期待。

　　做好制度设计引领改革发展　安徽省人大常委会副主任胡连松

　　全面推进依法治国,立法是重要基础和前提；建设法治中国,实现国家各项工作法治化,必须不断发展和完善法律体系。立法工作要着眼于国家治理和社会管理的实际需要,注重在确立相关法律规范的基础上,更加强调通过制度创新、制度导向为深化改革、推动发展提供制度供给,为化解矛盾、维护稳定奠定制度基础,使法治建设进程与改革发展稳定进程相适应、相协调、相统一,力求以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐,更好地引领和推动各项事业在法治轨道上健康发展。

　　法律的生命力及价值,在于实施、在于管用、在于解决实际问题。要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作,尤其是要抓住改革的重要领域和关键环节,深入调查研究,把握客观规律,做好制度设计。在立法模式和体例上,不求大而全,需要几条就规定几条,能具体则尽量具体,重在务实管用；在具体制度设计上,既要精雕细刻,准确反映客观规律,科学合理协调利益关系,又要适度前瞻地研判趋势、探索规律,对可能出现的问题进行设防和引导。同时,要密切关注改革发展稳定的突出问题,及时启动立法程序,适时出台相关法律法规予以规范。

　　发挥立法的引领和推动作用,需要有创新的精神、思路和举措。但也要清醒认识到,法律红线不能触碰、法律底线不能逾越,这是推进依法治国、依法执政、依法行政的基本要求。无论是先行先试,还是创新管理,都必须以维护法制统一为前提,遵守法律的基本要求,在宪法和法律轨道上进行。同时,要努力做到立法决策与改革决策同步,对于改革过程中出现的创新需求,应当从立法上及时研究提出解决问题的路径和办法。特别是对于那些涉及需要修改现行法律法规的改革措施,应当先按照法定程序作出修改,切实做到先修法、再推行。也只有这样,改革才会更具合法性、系统性、整体性和协同性,不断持续推进,法律的权威才能得到有效维护,法治的信仰才能养成。

　　发挥立法的引领和推动作用,需要各部门、各层次的法律规范相互衔接、和谐一致,使各项制度统筹协调、形成合力。要做到:因时“立”法,根据形势变化和经济社会发展实际,制定新法规；适时“改”法,把法规修改摆在更加重要的位置,使修改工作常态化；加强“释”法,更多地通过立法解释的方式,提高法规的效用；及时“废”法,对于一些明显不适应经济社会发展需要、实际上已不适用的法规,要及时予以废止。

　　把握立法规律精心确定项目　福建省人大常委会副主任邓力平

　　党的十八大提出了“完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法”的重大课题。我们要充分认识新时期加强重点领域立法的意义,自觉服从党和国家工作大局和法治建设总体布局,切实重视和加强重点领域立法工作,更好为改革发展提供服务。

　　面对新形势、新任务,加强和改进地方立法中的重点领域立法,我们有以下几点思考:一要精心确定重点领域立法项目。某个时期立法重点领域会随着经济社会的发展而变化。在立法项目的选取上,必须充分考量当地经济社会发展实际,统筹立法资源,要从“成熟一个,制定一个”的“摸着石头过河”的立法模式,向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变,做好顶层设计,确保将有限的立法资源用在刀刃上,注重“有所立、有所不立”,防止安排立法项目时避重就轻、拈易怕难。二要把握重点领域立法的立法规律。立法有自身的规律。促进经济发展方式转变的立法,在加强规范的同时,更为强调法的引导功能。在立法上要尤其处理好现实性与前瞻性的关系。在促进措施的明确性、具体性、可行性上下功夫,避免使法规过于原则而成为现行政策的翻版。社会领域的立法涉及的利益关系尤为复杂,一部法规往往涉及多个执法主体。因此,立法要在整合管理体制、明晰政府职责上下功夫,妥善平衡各方利益与责任。三要创新地方立法的审议形式。通过联组会议等形式促进常委会委员在审议法规时的良性沟通,让委员在信息充分、机会平等的条件下,对立法和决策进行公开讨论,以辩论、说理的方式,形成公共理性。四要加强地方立法过程的公众参与。重点领域立法多是规范公众普遍关注、反映强烈的问题,是在矛盾的焦点上“砍一刀”,这就要充分发扬立法民主,让民众广泛参与立法。民众通过广泛参与,既可以表达自己的意愿,也可以监督立法。进一步提高立法的透明度,使立法程序的每一阶段、每一步骤都能以看得见的方式进行,向社会公开,真正做到“真金不怕火炼”。五要发挥人大对重点领域立法的主导作用。当前和今后立法的一个重点领域是推动行政管理体制改革,建设服务型、责任型政府的过程,政府对这类地方性法规缺乏积极性和动力,尤其需要发挥人大的主导作用。要重点解决制约重点立法项目和重大制度设计顺利推进的难点问题,抓住每一部地方性法规中“关键的那么几条”,防止政府部门利用起草法规案的权力,弱化或者推卸法律实施的责任,妥善平衡和协调法规涉及的多元利益主体之间、政府部门之间、权力与权利、权力与责任、权利与义务之间的关系,处理好各种意见分歧。

　　加强沟通协调推进开门立法　重庆市人大常委会副主任郑洪

　　自设立重庆直辖市以来,市人大及其常委会先后制定出台地方性法规和法规性决定决议237件,现行有效的地方性法规有197件。在立法工作中,常委会注重统筹好对上与对下,对内与对外,以及常委会党组、专门委员会等各个方面和各个层次的立法关系,加强组织协调,整合立法资源,保障各项立法活动顺利推进。

　　地方立法需要考量和平衡各方利益诉求,加强沟通协调尤为重要。常委会在立法过程中,注重搭建好沟通协调平台,确保立法参与各方能够交流对接,及时解决问题。一是常委会建立了立法工作推进会议制度。常委会每年都要召开若干次立法工作推进会议,每年的第一次会议邀请人大各专门委员会、政府法制办、法规案涉及的政府有关部门等参加,部署年度立法计划的整体方案；其后逢双月中下旬召开推进会,重点研究下两次常委会审议法规案的推进情况。这个平台畅通了人大常委会及专门委员会、市政府及其职能部门之间的信息沟通渠道,使各方掌握的立法信息资源能够双向流动,及时解决立法推进过程中存在的困难和问题。二是建立常委会党组听取重要立法情况汇报的新制度。从今年开始,常委会党组对每一部法规在提请主任会议讨论前,都要专门听取专委会的情况汇报。对于即将提请常委会初次审议的法规案,听取相关专委会的意见；对二审或三审的法规案,则听取法制委员会的情况汇报,使法规案中存在的重大问题和争议得以提前消化,减少法规案在常委会会议上的意见分歧,确保法规案顺利通过。

　　立法中争议最多的问题往往是关键制度方面的问题,这也是立法中的重点和难点。为了确保这些关键制度和立法难点问题不因意见分歧过大而阻碍立法进程,我们在立法过程中注重加强组织协调,及时与立法参与各方反复沟通,解决分歧和矛盾,确保法规案顺利通过。对编制五年立法规划、年度立法计划这样重要的立法环节和重大决策,加大协调力度。对有争议的项目,常委会分管领导亲自带队调研论证。

　　立法不能搞闭门造车、纸上谈兵,应当充分发挥公众和社会专业机构的作用,助推立法质量的提高。今年,我们委托西南政法大学对全市现行有效的195件地方性法规进行了全面评估,全面系统地盘点了我市地方性法规的家底,找出了法规中存在的合法性、适当性、时效性和技术性等问题,为科学编制新的五年立法规划打下了良好基础。此外,还开展了立法后评估试点工作。每年确定一至三件法规进行专项评估。坚持开门立法,采取“走出去、请进来”的办法,主动回应人大代表和社会公众对地方立法的关切,广泛听取社会各界对五年立法规划、年度立法计划和具体法规案的意见。

　　优化立法选项推动改革发展　河北省邯郸市人大常委会副主任齐景海

　　近年来,我市地方立法在发挥引领作用方面进行了一些有益探索。

　　在制定五年立法规划和年度立法计划时,我们把全市经济社会发展中亟待规范而又条件成熟的事项作为优先立法选项。一是中心项目优先。创建全国文明城市是市委、市政府的一项重大战略部署。为适应这一中心工作需要,着力改善城市功能,及时将《邯郸市城市公共交通条例》等列入立法规划。二是急需项目优先。建设“宜居宜业宜游的富强邯郸、美丽邯郸”,是市委提出的三年奋斗目标,也是全市人民的共同心愿。经过认真调研后及时调整规划草案,将之前未被纳入五年立法规划草案的《邯郸市旅游条例》等增加为立法正式项目。三是热点问题优先。大力发展职业教育,是落实科教兴国战略、促进就业再就业的重大举措。为了激发职业教育发展活力、破解职业教育发展难题,推进职业院校与企业互利共赢,制定了《邯郸市职业教育校企合作促进条例》。

　　以立法引导、推动改革发展在重要领域和关键环节取得突破,解决带有全局性、基础性的重大问题,发挥立法在全面建设小康社会中的引领作用,是近年来我市立法工作的重要着力点。我市属于典型的资源型城市,钢铁、电力、煤炭、建材等传统产业仍是工业的主体,结构性矛盾突出,要如期实现节能减排目标,任务仍十分艰巨。对此,市人大常委会更多地从制度设计上去主动谋划,及时审议了《邯郸市节约能源条例》、《邯郸市减少污染物排放条例》,为引领促进经济社会发展提供了制度保障。

　　市人大常委会统筹协调立法工作的各个环节,牢牢把握立法工作的主动权。一是提前介入。市人大常委会主动参与和指导法规调研起草工作,从中发挥引领和指导作用。在立法工作模式上,改变了政府起草部门、政府法制办、人大专门委员会和法工委等各管一段的“接力式”工作模式,形成了由上述部门相关工作人员共同组成“长跑队”,大家全程参与立法各个环节的工作,在不同阶段由人大相关专门委员会或常委会工作机构负责“领跑”,及时了解法规草案起草进度,合理安排审议时间和工作节奏,对法规起草中遇到的重大问题,及时进行协调沟通、形成共识。二是精心组织。为了有效地防止形式主义,市人大常委会精心组织和引领法规草案的征求意见和调研工作,对直接涉及行政部门管理权,设置行政许可权、处罚权、强制权等与相对人利益密切相关的立法项目,原则上实行主管部门回避制,由居于超脱地位的人大代表、专家学者等参与其中,由人大主导立法的全过程,从而最大限度地抑制执法机关自身的利益驱动,克服地方和部门保护主义。三是注重实效。地方人大及其常委会是审议法规的法定主体。审议质量的好坏,直接关系到法规的质量。为了更好地发挥常委会在立法中主体作用,法制委都提前把有关文件发给常委会组成人员,使他们提前研究草案内容,掌握难点、重点和焦点问题。

　　(记者朱磊编辑整理)

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