全国人大法律委员会：提高立法质量是系统工程

2013-12-02 10:54:21　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：法制日报　

　　提高立法质量是一项系统工程

　　访全国人大法律委员会主任委员乔晓阳

　　第十九次全国地方立法研讨会近日在陕西省西安市举行。会议期间,《法制日报》记者就如何提高立法质量、增强法律的可操作性和执行性问题,采访了全国人大法律委员会主任委员乔晓阳。

　　提高立法质量是永恒的主题

　　立法质量的高低,直接影响法律法规的实施效果。

　　乔晓阳说,张德江委员长一直强调立法质量是加强和改进立法工作、完善法律体系永恒的主题。历届全国人大常委会都重视强调立法质量,党的十五大报告第一次提出形成法律体系要求时,强调的也是“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。本届全国人大常委会在历届提高立法质量基础上又有新的要求、新的进展、新的举措。本届以来,张德江委员长已经多次就提高立法质量发表意见,他认为人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好,管用不管用,能不能解决实际问题。他不仅要求研究具体回答什么是立法的科学化、民主化,而且把提高立法质量十分鲜明地具体化为提高法律的针对性、及时性、系统性,对法律中比较原则的部分,能具体的尽量具体,能明确的尽量明确,增强法律的可操作性、执行性等。

　　法律的制定修改应注重实效

　　乔晓阳介绍,本届全国人大常委会从4月份以来共召开了4次常委会会议,通过了4部法律,一次会议通过一部,分别是旅游法、特种设备安全法、商标法和消费者权益保护法,前两部法律是新制定,后两部法律是修改。法律委、法工委在立法工作中努力在提高立法的针对性、操作性、执行性上下功夫,取得了比较明显的成效。

　　乔晓阳具体谈到了这4部法律在制定和修改中的亮点:

　　——旅游法针对广大旅游者反映最强烈的零负团费、强迫购物、另行付费等问题予以规范,作出明确规定。从“十一”黄金周来看,旅游法实施效果是好的,众多媒体反映,旅游法对旅游团费的理性回归发挥了效应,对强制购物、隐性消费等现象进行了强力遏制,旅游市场的清洁度得到提升。据各地统计,经过了黄金周的“大考”,旅游法实施后的旅游经济还是给出了优异成绩。旅游法之所以能受到广大群众的欢迎,关键的一条就是法律的针对性特别强。节日期间发生的一些问题,正是没有严格执行旅游法造成的,如景区的票价问题、承载量问题,旅游法中都有明确规定,严格依法执行不会发生这些问题。

　　——特种设备安全法是一部需要很强操作性、执行性的法律。要做到这一点,就必须力求做到法律规范能具体就具体,能明确就明确。通过分析国务院2003年制定、2009年修改的《特种设备安全监察条例》实施10年来的情况,决定将条例中可操作的成熟的内容吸收到法律草案中,增加了30条,比如对公众关心的电梯安全问题,草案原来只有一条相关规定,修改后增加了好几条,从电梯的安装、改造、修理到维护保养以及投入使用后跟踪管理、发现事故隐患处置程序等各个环节细化各有关方面的责任。

　　——商标法重点抓住广大商标申请人多年要求一直未解决的商标审查时限问题,一锤定音。商标注册时限没有规定,实践中审查时限较长,使一些企业的商标权益长期处于不确定状态,有的等几年批下来,商标早已过时。国家工商总局反映,商标案件多、审查人员少的矛盾短期内难以改变,所以法律、法规一直没有明确具体审查时限。商标法原规定的是“应当及时审查”,考虑到这个问题与广大商标申请人的利益密切相关,经与国家工商总局商量、协调,按照能明确的尽量明确的要求,下决心对“及时审查”的“及时”作出明确,规定根据案件的不同类型,分别在12个月或18个月审查完毕,解决了商标法实施30年来一直困扰的难题,受到广大商标申请人的好评。既有针对性,又贯彻了把原则规定具体化的要求。

　　——消费者权益保护法的修改更是比较全面地回应了广大消费者关心的维护切身利益的问题。消费者权益保护法通过后,各方面列举了该法修改的几大亮点,其中网购无理由退货的规定是消费者和经营者共同关心的问题,这一条从制定到修改,真正体现了从原则到具体、从偏重到兼顾。草案最初规定消费者采用网购方式购买的商品有权在七日内退货无需说明理由,但依据商品的性质不宜退货的除外,依据商品什么性质不清楚,是一条原则规定,实践中难以操作。二审稿考虑到网络购物市场的发育程度和对经营者的影响,为防止消费者滥用这种权利,具体规定了不宜退货的几种情形,增强了法律适用的确定性和可操作性。三审稿又进一步明确退货运费由消费者承担,草案通过之前又增加退货的商品应当完好等规定,在着重保护消费者权益的同时,也照顾到经营者的利益。类似这样越改越具体的条文还有不少。媒体称这部法律的出台开启了消费者权利保护的新时代,是我国消费者权益保护事业发展史上的又一个重要里程碑。

　　注重回应热点难点焦点问题

　　乔晓阳强调,提高立法质量,增强法律的可操作性和执行性,是一项系统工程,涉及立法质量标准、立法体制机制、立法原则和指导思想、立法技术规范等各个方面。

　　乔晓阳认为,当前要注意突出抓好以下几点:一是要抓住人民群众、社会关心的热点、难点和焦点问题,回应关切、重点突破,提出各方面满意的解决方案。彭真同志说,立法就是在矛盾的焦点上砍一刀,这一刀砍得准不准,定得好不好,直接反映立法质量。因此,要善于发现把握重点难点问题,集中力量进行研究,在把问题搞明白的基础上,深入研究,划清界限,切实解决问题。二是要在细化和具体化上下功夫,朝精细化方向努力。现在有些法律执行不好,效果不理想,其中一个原因就是有的法律过于原则,需要层层配套,当配套的法规不能准确把握立法精神时,就会出现法律效力不断递减的现象。在实际执法和司法中,很多执法人员不研读法律,而是更加关注司法解释、行政规章,这种情况影响法律的权威。要改变这种情况,必须扭转粗放型立法,使规则规范更加明确具体。改革开放初期,实践经验不多,有些立法比较原则是可以理解的,这也为后来的实践探索留下了空间。经过改革开放三十多年的实践,我们现在已经有条件规定得更加具体明确一些。这也是在新的历史起点上,完善中国特色社会主义法律体系的重要方面。立法的精细化,对立法工作提出了更高的要求,对立法者的智慧和水平提出了更高要求,要把各种情况吃透,把握好一般和个别,对各种特殊情况的处理规范作出精确规定。三是法律条文要接地气,要让它长根,牢牢扎根于现实生活。实践是立法的基础,立法来源于实践。实践活动经过抽象加工,形成规范后,又要回到实践中去,规范人们的行为,立法成不成功,质量高不高,关键就是要看它在实践中能否得到有效执行,成为社会生活的一部分。现在在某些领域和方面,法律规范和社会生活是两张皮。这种情况,既是一个执法问题,也是一个立法问题,作为立法者,就要从立法上找原因。有的法律条文,逻辑严密、结构合理、层层递进,条文很漂亮,但和实际对不上号,不管用。所以从立法上解决,就是要使法律条文接地气,使每一个公民,每一个法律关系的参与者,都有机会和条件拿起法律武器,捍卫自己的权利,对抗各种侵权行为。如果法律不能为人民群众所运用,将永远缺乏生命力。为此,立法上要赋予老百姓相应的规则运用启动权。同时还要使法律调整的每一个对象,都有责任并且有积极性去推动法律实施,使其真正成为行为规则。对此,立法必须妥善处理好权利和义务、权利和责任的关系,保持相互间的平衡统一。

　　张德江委员长10月30日在全国立法工作会议上的讲话中指出,立法质量直接关系到国家法治的质量,越是强调依法治国,越是要注重提高立法质量。要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点,在提高立法质量上下大功夫,努力使我们的法律立得住、行得通,切实管用。

　　“这应当成为我们人大立法工作部门今后立法工作共同的指导思想和努力方向。”乔晓阳说。（记者朱磊）

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