在新起点上加强和改进立法工作
访全国人大常委会法制工作委员会主任李适时
第十九次全国地方立法研讨会近日在陕西省西安市举行。会议期间,《法制日报》记者就新形势下加强和改进立法工作的思路和举措,采访了全国人大常委会法制工作委员会主任李适时。
科学编制立法规划
李适时说,党的十八大以来,习近平总书记多次就法治建设发表重要讲话,并就立法工作提出明确要求,勾勒出一幅法治建设的新蓝图。十二届全国人大及其常委会成立以来,张德江委员长多次就立法工作发表意见,明确指出立法工作是人大及其常委会最重要的工作,概括提出新形势下立法工作的总体要求,系统阐述科学立法、民主立法的深刻内涵,特别是强调着力增强法律规范的可执行性。所有这些,为我们在新的起点上推进立法工作指明了方向。
李适时介绍,新一届全国人大常委会五年立法规划适应全面深化改革的要求,强调发挥立法的引领和推动作用,着力通过立法保障中央重大决策部署的贯彻落实。规划着眼于完善法律体系,把法律的修改完善放到更加突出的位置,一类47件项目中,修改法律的项目33件,占到70%。这次编制立法规划,注重加强立项论证工作,对十一届全国人大代表议案和建议提出的立法项目作了集中梳理和分析,并召开部分全国人大代表和地方人大常委会专题座谈会听取意见；明确要求各相关单位提供立项报告,说明立法的必要性、可行性、主要内容、立法时机、与相关法律之间的关系、起草进度安排等。
立法工作有新举措
新一届全国人大常委会高度重视立法工作,围绕提高立法质量,提出了新的思路,采取了新的举措,呈现出新的特点。
李适时说,今年以来,全国人大常委会法制工作委员会在增强法律的可执行性和可操作性方面作了积极探索。比如,对于特种设备安全法草案,在常委会两次审议的基础上,对草案二次审议稿作了较大幅度的补充和细化,既认真梳理国务院特种设备安全监察条例中一些操作性较强的规定,提炼吸收到法律草案中来；又认真总结我国特种设备安全工作的实践经验,将实践证明可行的、成熟的做法上升为法律规定,草案条文由原来的72条增加到101条。在审议旅游法草案、商标法修正案草案和消费者权益保护法修正案草案过程中,对有关规定特别是保障权利、规范权力的规定作了细化和补充。
探索开展法律案通过前评估工作也是本届全国人大常委会立法工作的一项新举措。
李适时介绍,今年以来,为保证立法工作更周全,有效避免出现纰漏,全国人大常委会法制工作委员会先后对旅游法、特种设备安全法、商标法修正案、消费者权益保护法修正案等法律案开展通过前评估工作,邀请全国人大代表、公众代表、相关经营者代表、专家学者和基层群众等,就草案的内容可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等进行论证评估,取得了较好效果。
“下一步,我们要总结经验,在评估时间、参加人选、评估会期、评估意见的吸收等方面作进一步完善,使这项工作逐步制度化、规范化。”李适时说。
在谈到如何积极拓展人民有序参与立法途径时,李适时介绍,今年以来,全国人大常委会法制工作委员会结合开展党的群众路线教育实践活动,按照边整边改的要求,先后对环境保护法修正案、消费者权益保护法修正案、资产评估法等3部法律草案试行二次公开征求社会公众意见,即对常委会二审稿再次上网公开征求意见。同时,注重增强公众参与立法工作的实效,对公众意见进行认真分析研究,避免“你说你的、我改我的”,对合理的意见,尽量吸收采纳；对不予吸收的意见,给予必要的解释说明。此外,还注意把网上意见与立法座谈会、论证会和立法调研收集的意见进行综合分析,正确处理多数与少数、强音与弱音的关系,尽量准确把握和体现群众意愿与诉求。
在切实加强和改进立法调研工作方面,李适时表示,今年以来,全国人大常委会法制工作委员会更加注重加强和改进调查研究工作,注重多层次、多方位、多渠道调查了解情况,把基层、群众和相关领域作为立法调研重点,力求将事情的实际情况调查清楚,将问题的本质和规律把握准确,将解决问题的思路对策研究透彻。
“比如,在旅游法草案提请常委会三审前,为进一步了解实际情况,深化对相关问题的认识,我们采取不同以往的方式开展调研,没有跟地方和部门打招呼,没有透露真实身份,以暗访方式进行旅游法草案调研,真正接了地气,看到了真实情况,增强了调研实效,为修改完善好旅游法草案打下了良好基础。”李适时说。
为了让人民群众更好地了解法律,立法宣传工作不可或缺。
李适时谈到,今年以来,全国人大常委会法制工作委员会积极创新立法宣传工作机制,针对法律草案起草、审议、通过等不同阶段,选准立法宣传的时机,增强立法宣传的实效,把握舆论引导的主导权,妥善回应公众的关切。在法律通过时,注重运用新闻通气会、新闻发布会、集体采访、专家访谈、发表文章等多种办法,第一时间作出说明和解读,使社会各方面正确理解立法的背景、目的和意义,准确把握法律的基本原则、主要内容,避免对法律的误读误导,为法律得到正确适用和自觉遵守营造良好环境。今年几个法律案的宣传,都取得了较好效果。
此外,据了解,截至目前,全国人大常委会法制工作委员会对今年国务院新制定的10件行政法规、“两高”新制定的25件司法解释逐件、逐条进行了审查研究。特别是按照2011年7月召开的司法解释集中清理工作专题会议要求,指导和督促最高人民法院和最高人民检察院对自己制定的全部现行有效的司法解释和具有司法解释性质的规范性文件进行了集中清理,并向十二届全国人大常委会第二次会议提交了关于司法解释集中清理工作情况的报告。
“从最高人民法院近期提交的对常委会审议意见和建议落实情况的报告来看,此项工作取得了良好效果。”李适时说。
着力提高立法质量
发挥立法的引领和推动作用,是我们党在新的历史条件下提出的关于法治建设的一个重要命题。
李适时说,这体现了立法实践基础上的理论创新,具有鲜明的时代性和指导性,对于推动立法工作与时俱进,具有深远意义。
李适时谈到,发挥立法的引领和推动作用,要从党和国家工作全局着眼。他强调要将立法摆进党和国家工作全局,从战略高度看待立法在推进中国特色社会主义事业中的重要地位和作用。坚持依法执政,实现国家各项工作法治化,客观上要求我们更加重视立法工作,把立法资源用足用好,运用法律手段调整利益关系、推动改革发展,努力做到政治决策和立法决策相协调,通过立法把党的主张和人民意愿转化为国家意志,用法律制度凝聚社会共识、巩固执政地位、引领改革发展。特别是当前,利益格局错综复杂,社会矛盾复杂凸显,更要强调通过法定程序广泛听取意见,在充分讨论、沟通协商的基础上,以法律作为社会认同的最大公约数,形成全社会一体遵行的规则。
与此同时,李适时指出,发挥立法的引领和推动作用,要从在法治框架内推进改革着手。各方面、各地方在研究制定改革方案与措施时,应尽可能同步研究立法项目,特别是要注重通过立法推进重要领域和关键环节的改革。凡是改革方案能通过立法来操作的,或者直接对制定、修改或废止有关法律法规提出需求的,就应及时启动立法程序。实践经验比较成熟的,在法律法规中作出具体规定,增强法律规范可执行性。实践经验尚不成熟、又需法律法规作出规定的,先作出原则规定,明确改革的基本方向和主要措施,边积累经验边修改完善。法律法规立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的,可通过授权方式先行先试。总之,要把深化改革同完善立法有机结合起来,把做好顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来,充分发挥立法引领、推动和保障改革的重要作用。
立法质量的高低,直接影响法律法规的实施效果。李适时表示,对于立法机关而言,当前首要任务是着力提高立法质量,使法律制度真正立得住、行得通、真管用,有足够权威,能够切实发挥作用。
李适时强调,当前和今后一个时期立法工作要着力在提高立法质量、增强法律规范可执行性上下功夫。具体说:一要在增强立法的针对性上下功夫。要抓住改革的重要领域和关键环节,推进重点领域立法,深入调查研究,真正做到“针对问题立法、立法解决问题”。在立法模式和体例上,不求大而全,需要几条就定几条,重在管用、重在实施。二要在增强立法的时效性上下功夫。对于经济社会发展特别是全面深化改革迫切需要的立法,必须反应灵敏,适时立项,在充分论证的基础上,及时启动立法程序,积极回应社会呼声和人民诉求。对于已经明显滞后于现实情况的法律法规及有关条款,要及时予以修改、废止或者作出立法解释,防止所谓“僵尸条款”的出现。三要在增强法律规范的可执行性上下功夫。在立法中,要研究清楚法律所调整的社会关系,将各种可能的情况都尽量考虑到,对于能够在法律法规中规定清楚的,要尽可能详尽规定。要综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式,在立此法时就考虑改彼法,改彼法时就考虑立他法,特别是要结合重要法律出台,同步修改或废止相关法律法规,促进各项制度相互衔接、统筹协调。从地方立法实际看,应尽可能根据本地区实际情况和迫切需要开展立法,避免照搬照抄上位法,也要避免左邻右舍相互照抄,不搞“一本通”。
“作为完善法律体系的一项重要任务,修改立法法目前已经提上日程,列入了本届立法规划。这项工作涉及面广,问题多,难度很大,任务艰巨繁重,希望上下联动,齐心协力,共同把这部法律修改好。”李适时最后说。（记者朱磊）