党的十八届三中全会重点强调要“全面深化改革”。政府作为改革的统筹者和领跑者,担负着全面深化改革的关键角色。因此,政府职能转变是经济社会文化等其他领域改革能否取得实质性效果的关键前提。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对加快转变政府职能进行了详细阐述,其中关于简政放权的内容更成为最引人关注的话题之一。当政府职能面临“最大限度减少”“一律取消”这样的词汇,会有怎样的实质内涵?长期研究行政改革的国家行政学院教授竹立家的答案是,以政府的有效限权、放权和分权为核心的政府职能转变具有统筹改革全局、实现改革总体目标的重大意义,是未来推动深化改革的重中之重,是政府的一场自我革命。
现代化的国家治理体系应是严格按照“依法治国”原则而运行的规则治理体系,其中一个基本前提就是政府职能体系的科学化、规范化界定,逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系
记者:科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。十八届三中全会决定对“转变政府职能”进行了详细阐述,这一阐述被学界形象地称为从“全能政府”到“有限政府”。您赞同这种观点吗?
竹立家:转变政府职能的实质是政府的有效限权、放权和分权,三中全会决定中对这些问题都分别作了充分阐述。有限政府是其中一个方面。无论是在理论上还是实践中,限制政府权力,建立“有限政府”,均是“政府现代性”的根本标志。
放权是指正确处理“政府间关系”,包括中央政府与地方政府的关系及上一级政府与下一级政府之间的关系。权力下放的基本原则是权力下放到基层政府财力能够承担的事项上,形成权责一致或财权与事权相一致的政府间职能划分体系。其核心含义是权力向社会组织有序转移,这是一个现代文明国家实现国家治理现代化的基本前提,也是政府职能能否彻底转变的最基本制度保障。
政府职能转变的根本标准就是看社会是否形成了政府、市场以及社会共治的局面。
记者:十八届三中全会提出推进“国家治理体系”和“国家治理能力”现代化这一总体目标,并把这一目标作为完善和发展社会主义制度的核心内容,从而把“全面深化改革”落实在现代“国家治理”的制度层面。在推动国家治理现代化过程中,国家在政府职能转变过程中担负着怎样的角色?
竹立家:可以说,三中全会的最大亮点之一就是将转变政府职能提高到国家治理现代化的高度。从上世纪80年代以来,我国一直在推进政府职能转变,但成效并不显著,原因之一就在于没有将其提升到一定认识、理论以及发展高度,单一局限在政府自身就事论事。
“国家治理能力”的现代化,一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化。现代化“国家治理体系”应是严格按照“依法治国”原则而运行的规则治理体系,而其中一个基本前提就是政府职能体系的科学化、规范化界定,逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系,用制度保证权力的纯洁性,实现社会公正,达到“社会共治”。
行政审批事项改革之所以比较艰难,最根本的原因是要放权让利。下一步行政审批制度改革的方向是提高政府的监管能力,最重要的是要形成监督与惩处机制
记者:转变政府职能是一项艰巨的系统性工程,在这一过程中,有人提出,行政审批制度改革可以作为政府职能转变的突破口,借此理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方三大关系。
竹立家:行政审批制度改革是转变政府职能的重要切入点。但这一改革依然艰难,因为这是政府“自己革自己的命”。行政审批权是政府活动和运行中的一个最基本权力,其对市场监管中的市场准入、社会管理与公共服务方面拥有审批权限。而这项改革是和此次全会强调的“市场在资源配置中起决定性作用”相关的,行政审批制度改革是政府与市场和社会的一个博弈过程。
记者:2001年9月24日,国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》,全面启动行政审批制度改革。不可否认,我国过去对行政审批制度进行了强有力的改革,但历经10余年,“橡皮图章”仍被认为是影响中国经济进一步发展和转型的障碍。
竹立家:行政审批事项改革之所以比较艰难,最根本的原因是要放权让利。
现在出现的问题一是反复,削减审批权以后,过段时间又恢复；二是换个“马甲”、变换个形式又出来；三是在一个领域减少审批权,在另一个领域又增加审批权。行政审批制度改革出现的不减反增、明减暗增、“按下葫芦浮起瓢”等问题,都是新一届政府将要面对的难题。而最大的障碍是部门利益干扰,其中涉及行政事业性收费等很多问题。
转变政府职能,改革行政审批事项已进入“深水区”,一些好改的和容易改的已经完成下放,下一步涉及的是一些难改的和部门利益牵扯紧密的事项,可能由于利益关系,部门不愿意放权。比如一些收费金额比较大的项目,改革起来就会比较难。下一步行政审批制度改革的方向是提高政府的监管能力,最根本的是要制度化,最重要的是要形成监督与惩处机制。
做到“最大限度”,首先要厘清中央和地方事权财权的划分,其次要通过法律来确定中央和地方的权力职能关系。比如制定一部中央和地方关系法,这将是国家治理现代化的重要法律保障
记者:此次“决定”中提到要“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”,同时,“市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批”。这个“最大限度”以及“一律取消”如何才能做到?
竹立家:中央政府的主要职能是宏观调控,包括公共政策制定和公共财政预算职能。地方政府则主要是执行政策,也就是“决定”中提到的“微观事务”。
做到“最大限度”,首先要厘清中央和地方事权财权的划分,其次要通过法律来确定中央和地方的权力职能关系。比如制定一部中央和地方关系法,以独立的法律作出规定,这将是国家治理现代化的重要法律保障。
中央部分行政审批权下放后,地方将获得一些审批事项,而地方必须用好这些审批权,从而发挥好政府的基本职能,那就是市场监管、社会管理和公共服务,而市场机制能有效调节的经济活动,就应该一律取消审批。
记者:在此次“决定”中,明确规定“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。这样的“下放”,会不会“一放就乱”?比如地方政府为了政绩工程,跟风上马,导致重复建设、产能过剩、恶性竞争。
竹立家:的确,我们以前曾出现过“一放就乱”、“一收就死”的问题。在处理中央和地方以及地方之间的关系中,关键一点是政府要始终处于重要的监督地位。在权力下放过程中,要形成从中央到地方的一种制度联动,制定配套的制度体系,才能将“决定”中的相关内容落到实处。
此外,此次“决定”也明确了政绩考核不再唯GDP论。对政府的评价指标不能以GDP为衡量标准,这是今后改革的目标。改革就是要让地方政府转变职能,将资金投入到教育、医疗、社会安全、公共设施上。
转变职能是政府的一场自我革命。在竹立家看来,为了真正落实“全面深化改革”这一艰巨任务,实现2020年改革的战略目标,政府职能转变是一个“牵一发而动全身”的关键领域。政府职能转变事关改革全局,政府能不能在改革过程中实现有效限权、放权和分权,排除部门利益乃至个人利益的干扰,保持公共权力的公正性和纯洁性,是有效推进全面改革、扩大市场与社会创新性自主发展空间、真正完成现代国家治理“结构性重组”的关键环节。正是从这个意义上说,强调转变职能是政府的一场自我革命,在改革这盘大棋局中,政府能起到让全盘皆活的关键棋子作用。
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