广东省人大常委会评估信访条例建议稿

    建立信访听证制度、建立信访公开制度和信息共享机制、对重大事实不清的信访事项可成立特定问题调查委员会……受广东省人大常委会委托,三所高校分别起草的《广东省信访条例(草案)》于近日完成初步起草工作。11月13日、14日,广东省人大常委会召开评估会,对高校提交的三份建议稿作全面、客观评价。评估会上,三所高校分别提出了多项创新性的制度设计,引起了广泛讨论。

    信访范围过于宽泛、源头预防有所欠缺、信访渠道不够畅通、接访工作不够规范、信访秩序时有混乱……广东省人大常委会法制工作委员会主任王波在评估会上介绍,在广泛调研和征求意见的基础上,省人大常委会认为上述问题比较集中,需要通过立法解决。

    “一些本应通过诉讼、仲裁、行政复议等法律途径解决的矛盾和纠纷,上访群众也作为信访事项要求党委、政府解决,信访制度的权利救济功能被过度扩张。”王波同时指出,行政主管部门的信访渠道不畅通,导致信访人无法直接向有权处理问题的主管部门的信访机构提出信访请求；由于法定门槛高、解决问题成本大、时间长,少数信访群众“信访不信法”、依法维权意识不足,导致大量涉法涉诉事项转向信访渠道。

    在此前的8月21日,广东省人大常委会委托中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学三所立法咨询服务基地承担条例草案建议稿的起草任务,以保证立法的民主性、科学性。

    本次评估会邀请了立法咨询专家、法院、检察院、公安、信访部门、群众代表等40多位相关人士参会。评估论证时间为1天半。14日上午,就条例的重点问题进行了集中讨论。

    记者在评估会上了解到,三份建议稿都提出了很多创新性的制度设计。

    “过于宽泛的功能预期和定位使信访制度陷入困境,建议稿认为信访立法定位需调整。”暨南大学课题组负责人表示,信访工作要强化监督功能、弱化救济功能。三个草案建议稿都对人大、政府、法院、检察院的信访机构及其职能进行了梳理,强化人大常委会信访监督职能。

    中山大学课题组的建议稿明确提出,要在县级以上人大常委会设立信访工作委员会,在法定职责范围内领导同级人大常委会、行政机关、法院、检察院信访工作机构的信访工作,对重大事实不清的信访事项成立特定问题调查委员会。该建议稿用了一整章的篇幅来规范信访秩序,并明确界定了扰乱信访工作秩序的行为以及妨害公共安全、侵犯人身权利与财产权利、妨害社会管理秩序的行为。

    目前,信访人将大量涉法涉诉事项带入信访渠道,“信访不信法”的问题使信访工作难以有序、规范开展。暨南大学在建议稿中创造性地提出了“共同走访”概念:根据群体性上访的特点在共同走访预约受理、共同走访的参加、推选代表人、代表人的产生、行为效力、更换,以及共同走访处理的效力等方面进行规范。从程序上有效规范多人走访,有效控制群体性上访的计划,引导其在合法框架内通过程序予以解决,或者化解为个人单独走访,减低影响程度和范围。此外,建议稿还提出建立重大信访案件信访联席会议制度和信访后续评估机制。

    广东外语外贸大学课题组的建议稿则认为,应该从源头上防止信访事项的发生,并据此设计了重大决策信访风险评估机制。该建议稿提出,各级国家机关应充分利用现有网络资源,健全信访信息系统,及时登记信访事项,录入信访受理以及办理情况。确立信访公开原则,健全重要信访事项听证制度,将初次信访处理结果向社会公开。此外,该建议稿还建议广东先行先试,建立统一的社会救助制度,规范救助的对象、标准、数额、程序等,既能在一定程度上保护受害人的合法权益,又不能随意拿纳税人的钱为“肇事人”买单,从而有助于实现信访预防。

    信访的救济功能是否要弱化成为最大的争议点。在评估会上,有立法咨询专家直言高校的建议稿太理想化。

    广东省人大立法咨询专家、广东行政学院教授韦华腾认为,不能过于强调民主参与监督功能,群众仍然希望信访有救济功能。即使要弱化,也未到时候,应该是完善权利救济。信访应该是对行政复议、诉讼制度不足的补充。不少专家认为,信访作为权利救济的功能不可能一下子停下来。

    对于信访人的权利保护问题也成为了评估会上讨论的重点话题。有专家直指建议稿的立法出发点应该是维护信访人权益,而不能限制或者制止这方面的权利。广东省公安厅办公室政委邓建伟认为,中山大学建议稿中信访秩序一章,主要是针对信访人的规定,对行政机关及工作人员这一方面比较欠缺,从比重上来说欠平衡。

    广东省高级人民法院副院长凌祁漫指出,关于信访办理流程,专家建议稿都提出了复查、复核程序,还要增加一个启动流程,那就是接访。接待和受理是有区别的,先是接待,然后做甄别,符合条件的才受理。

    “从事信访工作10多年,最大的感受是在涉法涉诉信访中,至少有三四成不是严格意义上的涉法涉诉信访,而是诉讼事项和诉讼行为。”广东省人大常委会信访部门有关负责人建议,信访条例应在诉访分离上谋求最大突破。

    如何制定和实行牵头单位办理信访事项责任制,防止互相推诿?广东省人大内司委副主任委员朱穗生指出,信访条例不仅仅是追究法律责任,应该扩大责任,包括追究行政责任,包括有关部门不作为、互相推诿、失职渎职等行为,真正跟各个部门的考核评价体系挂钩。