惩治环境污染犯罪：用机制破解三大难题

2013-11-13 08:20:51　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民公安报　

　　中国气象局与中国社会科学院联合发布的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》显示，20世纪80年代以来，中东部大部地区年雾霾日数为25天至100天，局部地区超过100天。“雾霾中国”的现实与党的十八大提出的建设“美丽中国”的愿景形成了巨大反差，引发公众对我国司法制度在环境保护上所发挥效能产生质疑。

　　2013年6月，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》发布施行。这一解释界定了“严重污染环境”的14项认定标准，可操作性较强。该司法解释施行4个多月来，效果明显，原先环境污染刑事案件办理中 “取证难、鉴定难、认定难”三大难题得到不同程度缓解。然而，在司法实践中，又出现了线索发现难、案件衔接难、适用“两高”最新解释难等新问题。

　　难题一：线索发现难

　　对策：构建新型案件侦办机制，广泛获取案件线索

　　一是公众举报积极性不高。当前公众环保意识高涨，但由于对涉及环境污染的法律法规了解不多，对于发现的一些污染环境行为警惕性不高，对于某些行为是否构成环境污染违法犯罪把握不准，很多人抱有 “事不关己高高挂起”、“多一事不如少一事”的心态，主动举报环境违法犯罪者少。环境污染案件侵犯的是公众权益，大多没有直接具体受害者，不像其他犯罪具有单一性和指向性，这也造成了公众的旁观心态。

　　二是污染环境违法犯罪活动隐蔽性较强。有的排污企业为应付日常检查只设置一个排污口，排放少量的经过处理的污水，另外再设置一个或者多个秘密的、不易被发现的排污口进行日常大量的排污，而且这些排出的污物都是未经处理且没有达到国家排污标准的污物。除了挖渗坑、渗井偷排外，有的污染企业竟用高压泵将大量污水直接注入地下。南方一些污染企业甚至通过溶洞排放工业废水，使溶洞地下水受到污染。

　　三是地方保护势力较大。从公安机关近期侦破的污染环境重大案件看，许多污染项目系地方招商引资或扶持的高税收重点项目。由于地方政府政绩观存在偏差，一味追求GDP，要政绩不要环境，甚至发现企业污染环境了还帮忙袒护。

　　对此，笔者认为，应当构建新型案件侦办机制，以广泛获取案件线索。

　　一方面，改进侦办模式。对于较敏感的环境污染刑事案件，探索实行“线索上提、案件下交”侦办模式，即由辖区公安机关将发现的环境污染犯罪线索直接交由上一级公安机关统一深度经营，由接收案件线索的设区市公安机关或省级公安机关组织专班进行分析研判，时机成熟后再交由下级公安机关办理，并跟踪督办，避免因地方保护主义而使案件无法办理。

　　另一方面，广辟案件线索。充分发挥公安机关社会接触面广、信息来源多的职能优势，紧紧围绕内河、湖泊、饮用水水源地、风景名胜区等重点部位以及化工、造纸、医药、印染、采矿、冶炼、垃圾处理等重点行业，全方位、多渠道地挖掘犯罪线索。要推动建立有奖举报机制，发动群众发现、举报、披露相关犯罪线索。对摸排掌握的重大犯罪线索，要主动查证、顺线深挖、追根溯源、一查到底。

　　难题二：案件衔接难

　　对策：构建新型案件衔接机制，实现行政执法与刑事司法的贯通

　　“两高”关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释施行之后，随着环境污染入罪门槛的降低，行政执法与刑事司法的衔接问题更加凸显。

　　一是对环境行政执法与刑事司法衔接法律支撑不够，行政执法与刑事司法没有实现法制化衔接。目前我国关于环境行政执法与刑事司法衔接的规范有4个，层级最高的是国务院制定的行政法规，其余的多属工作规范性质的法律文件，法律位阶较低，不具有普遍约束力。同时在内容上以原则性规定为主，实务规定较少且缺乏刚性要求，可操作性差。

　　二是环保部门主动移送案件意识不强。当环境污染事故发生之后再予以处罚，在某种程度上已于事无补。且我国对于事故中环境行政主管部门的责任人也往往仅给予行政处分，以环境监管失职罪令其承担刑事责任的仅为个例。环保部门若不主动移送那些应当移送的涉嫌犯罪案件，检察机关很难及时掌握并加以处理。

　　三是行政执法与刑事司法衔接不畅。行政证据规格要求不同于刑事证据，常常达不到刑事诉讼要求。由环保部门发现后行政立案，行政处罚完成后如涉嫌犯罪再移交公安部门，导致办案周期长，往往延误了采取刑事侦查进行取证、抓捕的最佳时机。一旦犯罪嫌疑人逃跑，不仅增加了抓捕难度，而且一些关键证据也被转移或销毁，给侦办和查处工作带来被动。

　　对此，笔者认为，应构建新型案件衔接机制，实现行政执法与刑事司法的贯通。

　　一是完善立法，保障行政执法与刑事司法有效衔接。明确检察机关立案监督中包括行政执法机关移送涉嫌犯罪的案件，同时对移送程序法定化。如案件移送的具体条件、移送方式和期限、接受移送的机关等规定均应有可操作性，同时需严格界定行政执法机关拒不移送刑事案件和不依法接受案件移送的机关应负的法律责任。

　　二是实现刑事司法与行政执法的贯通。环保部门应加强对环境污染犯罪相关标准的学习，增强主动移送案件的意识，对故意不移送的行为，应进行相应的责任追究，落实环境行政执法的司法监督，及时追究环境监管人员的渎职责任。

　　三是加强行政执法与刑事司法的衔接。在案件线索行政处罚结果法律文件数据规定及案件处理程序上，应逐步实现环保部门与公安机关、检察院信息联网共享。尽快研究探索建立网上衔接、信息共享，提高工作效率和打击犯罪效能，有效杜绝“以罚代刑”问题。建立联席会议制度，互相通报案件查处和衔接工作情况，及时总结好经验、好做法，解决办案中存在的问题。

　　难题三：解释适用难

　　对策：构建联合执法机制，依法拓展鉴定渠道

　　“两高”关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释虽然降低了环境污染入罪门槛，但在适用过程中也出现一些新问题。

　　一是“有毒物质”种类繁多，难以准确界定。根据这一解释，“有毒物质”包括5类，虽有明确细致的规定，但专业性较强，不要说公安机关无法准确识别，就是环保部门也难以全部准确界定。

　　二是鉴定机构少，费用昂贵，难以满足办案实践需求。目前，环境保护部试点的只有9家专门的鉴定机构，其中仅3家获得了司法鉴定资格。虽然司法解释规定，对案件所涉及的环境污染专门性问题难以确定的，可以由国务院环境保护部门指定的机构出具鉴定报告（具体机构将由环保部指定），但到目前为止，环保部仍未指定具体机构。

　　三是对司法解释的时间概念把握不准。在司法实践中，有案例发生在新解释生效之前、刑法修正案（八）颁布之后，根据2001年《最高人民法院、最高人民检察院关于适用刑事司法解释时间效力问题的规定》第二条规定,应该适用2013年的这一最新解释。但从法理上讲，这一解释带有准立法性质且更加严厉，依据“从旧兼从轻”和“法无明文规定不为罪”的原则又不应当适用。这使得基层司法机关在实践中颇感无所适从。

　　对此，笔者认为，应构建联合执法机制，依法拓展鉴定渠道。

　　一是启动联合执法。凡遇重大污染等紧急情况，公安、环保部门在各自法定职责范围内，分工协作，妥当处置。由公安机关负责对涉案责任人及现场进行控制、取证和询问，环保部门负责对污染物进行证据提取、技术化验和出具鉴定报告，从而提高案件的查处效率，通过履行各自职责，取长补短，形成最佳合力。环保部门发挥在确定污染源、污染方式、证据提取、技术化验方面的优势，能有效地弥补公安机关办理环保犯罪案件时专业知识欠缺的问题。

　　二是拓展鉴定渠道。在办理案件的过程中，在对于所要处理的专门性问题没有鉴定机构的情形下，侦查机关或者有关部门委托一些实际上具备这方面的专业知识但尚未取得鉴定资质的机构进行检验并出具意见的，司法机关可以结合案件情况对所出具的意见进行审查，并根据情况可以作为证明案件事实的参考。

　　三是准确把握“时间效力”。2013年的这一解释主要是明确定量，即对“严重污染环境”具体认定标准做了明确规定，这实际带有准立法性质。设置刑法时间效力理论的背后根基是“不知不为罪”，在解释出台前，行为人实际是无法知道已经符合入罪标准的，因此，对于此类案件，尽管从理论上说可以适用这一解释，但在实践中，应同时符合2006年的相关解释规定的，才宜根据2013年的解释作刑事追究。（林 立）

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