中国版清洁空气法值得期待

　　刘武俊

　　要重视运用法治思维和法治方式治理大气污染，通过修订完善现行大气污染防治法，构建从国家到地方的大气污染防治法律法规体系，依法治理大气污染。

　　知情人士称清洁空气法或年内出台。近日，国务院发展研究中心首次向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案报告全文。加快环保立法，出台清洁空气法也是“383”改革方案的重要内容之一。

　　作为大气治理的基本法，制定于1987年的大气污染防治法已经启动第三次修改，被列入《国务院2013年立法工作计划》，属于力争今年完成的立法项目。考虑到大气污染防治的形势非常严峻，国家要求此次大气污染防治法的修法要彻底修改，修法思路也将由过去的就污染谈污染，变为从改善经济结构和转变经济发展方式的高度来谈大气污染治理，从而制定出一部更为有效的大气污染防治法。这部修改法案的名字，很可能采用新的命名——清洁空气法。

　　前不久，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，十条措施力促空气质量改善。这是当前和今后一个时期全国大气污染防治工作的政策指南。《大气污染防治行动计划》本质上属于政策文件的范畴，但毕竟不属于法律范畴，缺乏法律的权威性和强制性。尽管行动计划确定了十项具体措施，但这些政策性措施都缺乏法律层面的恒定性、强制性和可诉性，依然难以避免“上有政策，下有对策”的老问题。大气污染防治既要发挥《大气污染防治行动计划》“国十条”等政策文件的调控作用，更要重视运用法治思维和法治方式治理大气污染，通过修订完善现行大气污染防治法，构建从国家到地方的大气污染防治法律法规体系，依法治理大气污染。

　　现行大气污染防治法是1987年制定的，自2000年最近一次修改至今已达13年之久，大气污染防治法已远远适应不了治理空气污染的严峻现实需求。用13年前修改的法律治理当下的大气污染，已明显不合时宜。现行大气污染防治法可行性较差，没有明确规定政府关于保护大气环境的责任，导致多数地方政府优先发展经济，“先污染、后治理”的现象时有发生。同时，规定的处罚力度较轻，难以遏制愈演愈烈的环境违法行为。另外，现行法律有些条款陈旧过时，只规定二氧化硫、大的颗粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重点防控对象，而如今PM2.5、氮氧化物、扬尘，已经成为新的污染物控制的重点。大气污染防治法没有明确规定政府关于保护大气环境的责任，导致大多数地方政府优先发展经济，“先污染、后治理”的现象时有发生。

　　防治空气污染已经引起决策高层的严重关切。在我国各地先后出现不同程度雾霾天气的情况下，立法排位滞后的大气污染防治法修改也终于在今年6月提速，由“遥遥无期”变为“争取在2013年底前完成修订”。今年3月，国家发改委向教育部、科技部、环保部等11个国家部委和有关协会发通知，召开雾霾污染防治工作座谈会。此次会议主要形成了三个观点，一是摸清雾霾成因，二是尽快拟定类似美国的《清洁空气法》，三是尽快制定分区域的治理规划，甚至启动类似水专项性质的“大气专项”。

　　大气污染防治法修改草案的立法思路有了重大调整，从侧重“就污染谈污染”改为从宏观经济角度治霾，修改后的法律将更名为更为科学的清洁空气法就是一个例证。现行大气污染防治法侧重就污染谈污染，新的立法思路将着力从市场化手段进行调整，不再单纯依靠行政命令，而是将更多考虑从更宏观的角度去立法，从改善经济结构和经济发展方式角度去看大气污染问题。

　　加大对环境违法行为的处罚力度是大气污染防治法修改草案的一大亮点。草案提高了对企业大气排放违法行为的处罚力度，法律责任这一章的条款达到32条，占整部法律条款的近四分之一。只有提高企业的违法成本，促进企业环境成本内部化而不是转嫁到社会，让违法者也要付出高昂的成本甚至倾家荡产，才能从根本上削减大气污染排放的过快增加，从根本上解决违法成本低、守法成本高的问题。

　　法律才是治理大气污染的最有效的权威武器。希望有关部门更加重视运用法治思维和法治方式治理大气污染，加快修订现行大气污染防治法，制定出台中国版的更加科学的清洁空气法。重点健全总量控制、排污许可法律责任等方面的制度，研究增加对恶意排污、造成重大污染危害的企业及其相关负责人追究刑事责任的内容，法律要进一步强化防治大气污染的政府责任，明确政府问责机制；建议调整立法目的价值取向，删除促进经济发展的立法目的，突出保护公众健康和公共福利的根本目的。明确政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治新机制，本着“谁污染、谁负责，多排放、多负担，节能减排得收益、获补偿”的原则，实施分区域、分阶段治理；建议大幅度提高对排污者的处罚力度，取消罚款最高限额规定，大幅提高处罚金额，为避免现有罚款金额静态计算法的僵化性，宜采用动态的计算方法，删除“一次性”的经济处罚方式，采用日叠加罚款金额；建议明确区域污染联防联控制度，以有效解决大气污染的问题。法律修订要注意赋予地方更多的权限，不必事无巨细大包大揽，一些具体问题可以通过各地地方立法予以规范。

　　同时，环保法等相关法律也应当适时修订，进一步健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，解决公众环境权益保护力度不够、环境违法行为惩处不力等问题。

　　一言以蔽之，大气污染防治亟待实现常态化、制度化和法治化，中国版清洁空气法值得期待。