黄宇菲
湖北省人大常委会近日印发《关于进一步加强和改进新形势下立法工作的意见》，加大向社会公开征求立法项目建议的力度，积极回应社会关切。根据这一文件，湖北省人大常委会在开展2014年度立法计划编制工作时，对立法项目实行“公推公选”，通过报纸、互联网等形式向社会公布初选立法计划建议项目，经公众推荐和遴选立法项目后，再正式提出立法计划建议项目。
公推公选立法项目有其积极的一面，是人大常委会“开门立法”的新举措，但立法者对民主立法的理解还应更深刻，注重在人民代表大会制度的基础———人大代表身上着力，更多适用人大代表和常委会组成人员联名提出法律法规案的方式，以提升立法过程的民主性。
受法律关系直接调整的利益相关群体对立法项目最有发言权，如何将这些意见反映给立法机关，是提升立法民主性的关键所在。立法机关作为一个整体公开征求意见值得肯定，但利益相关群体庞大，意见繁多，仅由立法机关一家开门听取意见，可能造成意见梳理上的困难，更难以对所有关切一一回应。相比之下，我国的人大代表和常委会组成人员具有更贴近民意的相对优势。人大代表和常委会组成人员均由选举产生，其职责是代表人民的利益和意志，依法参加行使包括立法权在内的国家权力。根据人民代表大会制度的设计，人大代表和常委会组成人员是兼职的，来自于各行各业，与人民群众有着天然联系，对社会生活的理解更直接，对法制需求的体会更深刻，对法律法规运行情况的了解更透彻，对法制存在问题的剖析更精准，充分发挥他们提出法律法规案的积极性，具有很强的政治优势。
法律法规案的提出，是立法程序启动的标志，有国家机关、机构提出和人大代表、常委会组成人员联名提出两大途径。由人大代表、常委会组成人员根据日常工作、生活和参加有关代表活动所收集到的信息和诉求，经过研究整理后形成制定和修改法律法规的议案来启动立法程序的方式，更具亲民性，代表人民群众的意见和呼声更为直接和理性，可以弥补单一由常委会“开门立法”的局限性。通过这一方式，还便于立法者与相关利益群体保持互动、沟通，减小法律法规制定、修改和适用中的阻力。
但在立法实践中，联名提出法律法规案这一本应最具民主意味的立法程序启动形式，却“深藏闺中”，运用甚少。究其原因，笔者分析有三:一是受到人大及其常委会会议会期短的限制，联名提出的议案很难安排到本已十分紧张的会议议程当中。二是联名提出的议案不受人大工作机构甚至是一些领导同志的重视，实践中往往被转成了工作建议或者参考意见，使得有提出议案想法的代表和常委会组成人员丧失了积极性。三是联名提出的法律法规案本身质量不高，不适合列入会议议程。立法法规定，法律法规案应具备案由、案据和方案，但如果缺乏专业法律训练，要写出高质量方案，即法律法规草案或者修正案草案，是很困难的。
笔者认为，要充分发挥人大代表和常委会组成人员联名提出议案的积极性，应当做好两方面的工作。一方面，各级党委和人大常委会的领导同志要转变观念，用法律思维来看待这一问题:联名提出议案是国家权力机关组成人员的法定权利，是其履职尽责的具体方式，是有利于完善中国特色社会主义法律体系的好事，而不是为组织添乱。另一方面，各级人大常委会的办事机构和工作机构，作为人大代表和常委会组成人员的集体参谋助手，要为联名提出法律法规案提供强有力组织保障和智力支持。
笔者注意到，近些年来，为了发挥代表的作用，各级人大常委会及其办事机构做了不少工作，如组织履职学习、专题调研、集中视察等。但在新形势下要进一步提高服务保障水平，就要以提升立法民主化为中心，以提高代表和常委会组成人员参与立法的深度为着力点，开展更为深入细致的工作。一是改进会议安排，适当将提交议案的时限向前延伸，并适当延长会期，为联名提出的议案列入会议议程提供客观可能性。二是法制工作机构要在法律专业方面为联名提出议案提供强有力的组织支持和智力支持，避免让联名提出的法律法规案仅仅因为形式上的不完善而丧失被列入会议议程的可能性，从而使民意进入体制的一扇门被无情关上。
立法机关在打开人大常委会这个“大门”的同时，不应忽略人大代表和常委会组成人员的“小门”作用，善于挖掘人民代表大会制度的现有优势，使民主立法呈现“多点开花”的局面。这既是人民代表大会制度的应有之义，也是立法者深入践行群众路线的具体体现。