“枫桥经验”对人民法院矛盾化解工作的启示

2013-11-06 14:30:46　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民法院报　

　　郑 重

　　今年是毛泽东同志批示“枫桥经验”五十周年（1963年至2013年）。源起于浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”由最初阶级斗争背景下将“四类分子”（地富反坏分子）就地改造为新人的一种社会改造经验，发展为社会治安综合治理经验，再到村民自治、平安创建、社会矛盾预防化解、基层民主法治建设的经验，其内涵实现了历史性的发展和跨越。“枫桥经验”不仅是基层民主法治建设的经验，其对人民法院矛盾化解工作也具有重要指导意义。随着我国经济社会快速发展，利益格局深刻调整，各种矛盾问题交织，人民内部矛盾逐渐呈现出主体多元、诉求多样、数量高发的态势，这些矛盾最终多以案件形式汇集到人民法院。“枫桥经验”对我们的启示是要始终坚持司法为民，创新群众工作方法，构建多元矛盾纠纷预防与化解机制，努力将问题解决在基层，矛盾化解在源头，实现法律效果与社会效果的统一。

　　“枫桥经验”强调矛盾“就地化解”

　　1963年2月，中共中央决定在全国农村普遍开展社会主义教育运动，提出要把绝大多数“四类分子”改造为新人，并采取“一个不杀，大部不捉”的政策。中共浙江省委选择诸暨、萧山、上虞等县作为试点，规定在社会主义教育运动中，除了现行犯外一律不捕，必须捕的也要报省委批准。是年10月底，枫桥社教对敌斗争基本结束，公安部领导发现枫桥没有捕人的做法，向正在杭州视察的毛泽东作了汇报，毛泽东肯定地说：“这叫矛盾不上交，就地解决”，并指示好好总结。

　　根据毛泽东的指示，公安部总结报告了“枫桥经验”的主要精神，即“捕人少，矛盾不上交，依靠群众，以说理斗争的形式把绝大多数‘四类分子’就地改造成新人。”1963年11月20日，毛泽东作出重要批示：“此件看过，很好，讲过后，请你们考虑，是否可以发至县一级党委及县公安局，中央在文件前面讲几句介绍的话，作为教育干部的材料，其中应提到诸暨的好例子。要各地仿效，经过试点，推广去做。”11月22日，毛泽东在同公安部负责人的谈话中又强调指出：“从诸暨的经验看，群众起来以后，做的并不比你们差，并不比你们弱。你们不要忘记动员群众，群众工作做好了，可以减少反革命案件，减少刑事犯罪案件。”1964年1月14日，中共中央发出了《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数“四类分子”改造成新人的指示》，把“枫桥经验”推向全国。

　　经过五十年的发展创新，“枫桥经验”最初的精神内核“为了群众、依靠群众、发动群众”得到了传承，“矛盾不上交，就地解决”则有了更为丰富的实践积累和时代内涵。

　　今天的枫桥镇依靠社会治安综合治理，创建平安乡镇建设，多元方式解决矛盾纠纷，基层民主法治建设等举措，有效解决了涉及群众切身利益的矛盾和问题。在枫桥镇，综治工作倡导事先预防而非事后惩戒，调解是矛盾纠纷化解的主要方式，司法途径是矛盾纠纷解决的最终方式。主管部门之间没有踢皮球推诿责任，让群众带着矛盾去上访，而是实行“变群众上访为干部下访，变坐等来访为主动走访，对疑难信访案件实行联动息访”的“三访”工作机制，最大限度减少了矛盾，使群众的矛盾在基层得到有效化解。

　　人民法院是国家审判机关，要始终坚持依法独立审判的原则，以事实为依据、以法律为准绳，维护司法权威公信。与此同时，积极参与社会矛盾化解、社会管理创新也是人民法院当前的重要职责。特别是对于诉至法院，尚未进入诉讼程序的诉调对接阶段矛盾和案件法律程序已经全部完结的涉诉信访矛盾，人民法院要牢固树立司法为民观念，构建完善诉调对接机制，推进涉诉信访矛盾多元化解，这是实现依法治国，创建平安中国，维护社会和谐稳定的必然要求。

　　诉调对接实现矛盾“源头化解”

　　“枫桥经验”在实践中密切依靠群众和基层组织，就地解决了大量矛盾纠纷，实现了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，但不是唯一一道防线。囿于司法自身功能的有限性，人民法院只能成为化解社会矛盾的“有限责任公司”，而难以成为“无限责任公司”。从我国司法制度设计上看，对矛盾纠纷的化解，法律也明确规定了调解、仲裁和司法等不同形式的“多车道”，而非司法诉讼一条“单行道”。因此，要加强诉调对接工作，推动大调解工作格局的形成，发挥司法的定分止争作用，让更多的社会矛盾在源头化解。

　　明确性质让诉调对接“全覆盖”。通过调解解决社会矛盾纠纷既是中国优秀传统法律文化的经验积累，也是司法工作回应群众关切的现实需要。调解解决社会矛盾有利于降低司法成本，提高矛盾化解效率，增强调解结果的“可接受性”，促进社会关系的和谐稳定。而诉调对接正是一种建立在“诉的背景、诉的引导、诉的管理和诉的保障”下的特殊的人民调解。诉的背景，是指调解不同于一般群众、社区组织、街镇居委的调解，而是矛盾已经诉至法院，在正式进入法院诉讼程序前的调解，这种矛盾调解迫在眉睫，人民群众对矛盾纠纷的解决也有更高的期待；诉的引导，是指对已经诉至法院的纠纷，由法院引导分流到诉调对接中心，而不是简单地将矛盾重新推向社会；诉的管理，是指对进入诉调对接中心的纠纷，虽未正式立案，但将其作为专门的调解类案件，由人民法院建立工作台账，严格流程管理，提高管理精细化程度和矛盾化解效率，防止出现工作推诿、拖延和疏漏；诉的保障，则是已达成调解协议且当事人有要求的，依法确认其法律效力，这也是诉调对接与一般人民调解不同的地方。同时要依法保障当事人的诉权，调解不成，符合立案条件的，要在法定期限内及时立案，让案件进入诉讼程序处理，防止出现简单地以调代立、久调不立，侵犯群众的合法权益。

　　行业联动让诉调对接“专业化”。诉调对接的最终目的是化解社会矛盾。很多矛盾的产生有其特定的行业背景，通过与相关行业联动，对不同矛盾进行分类处理，有助于提高诉调对接的专业化程度。如在消费者权益保护领域，人民法院与工商局、消保委构建诉调对接工作联动机制，既能有效发挥专业机构、民间组织的缓冲作用，又能彰显人民法院的居中主持地位，更有利于增强调解工作的可信度。在医患纠纷领域，由于患者相关医疗专业知识有限，证据收集固定困难，司法成本必然提高，通过诉讼途径解决医患纠纷往往费时耗力。如患者因证据和鉴定问题而承担败诉法律后果，医患矛盾最终可能演变成涉诉信访矛盾，甚至是缠讼闹访的信访积案，仍需要党委、政府合力协调解决。因此，在矛盾初始阶段就着力推动第三方化解医患纠纷平台的建设，强化对医患纠纷调解协议的司法确认工作，促进医患纠纷在诉讼外通过诉调对接化解，有利于矛盾的彻底化解和从根本上维护当事人的合法权益。此外，在交通事故损害赔偿纠纷、劳动争议、物业、农村土地承包等领域也应与交警、工会、房地、农委等主管部门加强诉调对接，深入推进行业联动化解矛盾机制的建设。总之，要争取更多参与纠纷化解的主体、拓宽纠纷解决的渠道，实现纠纷解决主体多元化，途径方法多样化。

　　机制建设让诉调对接“见实效”。矛盾宜疏不宜堵。实践证明，大多数社会矛盾在萌芽阶段是完全可以解决的。如果不及时采取有力工作措施从源头化解矛盾纠纷，当事人参与化解时间越长，对化解的期待就更高，化解的难度也就越大。因此，努力实现矛盾源头化解，是避免“小事拖大，大事拖炸”的关键。一些矛盾纠纷当事人采取极端方式危害社会，部分原因就是因为在矛盾初始阶段有关单位没有及时采取有效措施予以化解，在这方面教训是深刻的。要及时发现并化解这些萌芽状态的社会矛盾，需要人民法院工作重心下移、工作力量向基层一线倾斜，着力发挥好人民法庭、社区巡回审判点等组织的作用。要以“两庭一所”为依托，以综合治理网络为平台，建立诉调对接分中心，利用专职法官、人民调解员、村镇、社区干部等多种资源，把矛盾纠纷的调处和预防工作向社区、村组延伸，实现就地化解。通过抓苗头、抓源头，抓基层、抓基础的机制建设，变事后处理为事前预防，有效化解“无案号”矛盾案件。

　　齐抓共管推动矛盾“多元化解”

　　“枫桥经验”重视社会治安和社会稳定，形成了“党政动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的基层社会治理模式。在人民法院矛盾化解工作中，要建立“党委领导、法院理诉、政府解难、多元化解”的工作机制，实现“司法依靠群众、服务群众，群众崇尚法律、认同法律”。要立足“社会矛盾社会力量解决、基层矛盾基层组织化解”，综合运用经济、政治、法律等手段，教育、疏导、帮扶等办法，形成合力共同化解涉诉矛盾。

　　依靠党委、政府的政治优势，当好“指挥棒”。要加强党委对人民法院审判工作的领导，充分发挥党委的政治优势，有效预防和化解社会矛盾，建立健全统一领导、综合协调、各负其责、齐抓共管的工作格局。人民法院对审判工作中遇到的重大涉诉信访矛盾，要主动向地方党委、人大、政府报告和通报，争取领导、监督和支持。党委、政府要支持人民法院依法独立行使审判权，尊重和维护人民法院依法作出的公正裁判，协调做好涉诉信访矛盾化解工作，形成预防化解社会矛盾的强大合力。要明确诉访标准，实施诉访分离，建立涉诉信访终结退出机制，将涉诉信访工作纳入法治化轨道，对已经穷尽法律程序的涉诉信访矛盾主要由基层党委、政府承担教育、帮扶责任。对涉及教育、就业、住房、医疗、社会保障等民生问题的重大、敏感社会矛盾，单纯依靠司法手段往往难以从根本上解决，法院依法裁判后，当事人的生活困难、就业、住房等问题仍然存在，这些都需要党委、政府及时协调相关部门，综合施策予以化解。

　　依托基层组织的资源优势，弹好“协奏曲”。一些涉诉信访矛盾的产生与社会前端管理不完善密切相关，其化解也需借助基层组织和专业机构的优势。当前，传统以血缘为基础的熟人宗族社会已经开始逐步向以地缘为基础的市场经济社会转变。但从实际国情来看，在广大基层地区，特别是农村地区，人民群众的熟人意识仍然较强，厌讼、无讼仍是他们的朴素道德标准和理想生活图景。因此，要注重发挥街道、镇、村等基层组织调解民间纠纷的优势。基层组织对群众的家庭情况、社会关系、个人经历都较为熟悉，特别是基层一些德高望重、公道正派的人员，在群众中有一定的威信和影响，由他们来主持矛盾化解，有利于邻里关系的修复，效果可能比直接诉讼要好，也更易于为人民群众所接受。要充分发挥司法所、综治办提供法律援助的优势。很多矛盾之所以进入诉讼程序，是因为群众在诉讼前缺乏了解其他矛盾化解途径的渠道，或者没有相关基层组织及时接手，原本可以化解的简单矛盾变得复杂化。法律制度本身具有较强的专业性，要求一般群众了解权利救济渠道、掌握法律维权途径、知悉诉讼风险显然是不现实的。而让其咨询或聘请专门执业律师，又会导致诉讼成本提高，基层法律援助作为身边的“法律顾问”就能较好的解决这一问题。总之，要借助基层组织的积极作用，实现民间调解、行政调解和司法调解的有效衔接，全方位、多渠道化解处理各类社会矛盾。

　　发挥特殊人士的身份优势，筑起“防护墙”。吸收人大代表、政协委员、人民陪审员、律师、高校法学专家学者、志愿者等“独立第三方”参与信访接待、终结听证和矛盾化解工作，可以增加当事人的认同感和信任感，推动涉诉信访矛盾化解。如通过与司法局、律协合作，选派一批政治过硬、业务精良的律师参与法院的立案窗口咨询服务工作，为群众提供立案指导，让群众感受公正透明，让律师了解人民法院的工作流程，也促进了律师和法官职业共同体的互信和互动；选取政法院校的优秀在校研究生担任法院立案信访大厅志愿者，为来访群众提供法律咨询服务，既提高了他们自身司法实践能力，又为群众提供了实际帮助；选任一批来自妇联、婚姻登记中心、镇综合治理窗口等部门的干部参与信访窗口接待工作，使他们的工作思路和工作方法更贴近社情民意，更有助于矛盾的彻底化解。

　　“枫桥经验”的发展历程，体现了中国基层民主法治不断健全完善的过程，它始终强调在党委领导下，充分依靠群众，把发扬民主和依法办事相结合，运用各种有效手段，及时解决纠纷，为人民法院不断推进司法能力建设，有效化解社会矛盾，维护司法权威公信提供了有益的借鉴。

　　（作者单位：上海市高级人民法院）

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