行政管理：该管不缺位　不该管不伸手

2013-09-25 09:04:13　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：检察日报　

    现实中，一些政府部门“该管的管不到位，该放权的却攥着不放”，饱受诟病。政府到底该管哪些事，究竟应该怎么管?

    “规制法在德国和日本已经相对成熟和完善，但在我国还比较陌生。作为政府管理的核心功能之一，行政规制以公共利益为出发点，允许政府对个人和组织施加持续且集中的控制。”中国人民大学教授杨建顺是我国较早提出规制法概念的学者。他认为，如何避免行政规制不力或规制过度，已成为依法行政道路上无法回避的重要话题。

    9月18日，在中国人民大学举办的“中德规制法学术研讨会”上，与会专家就当前政府规制应确立怎样的正当规则等话题进行充分探讨。

教育：谨防课外辅导成“正餐”

    近日，一条微博在网上被大量转发:“昨天参加一个教育论坛，某大型培训机构的负责人说:‘小学减负，是课外培训机构的机会。只要培训机构把教学提上去，有很多家庭还是愿意一年花8万元补课的。’”

    “辅导班，理应是起辅助作用的，然而现实却是，为个性化和素质教育服务的课外辅导，成为‘正餐’的劲头猛烈。有的家长、学生恨不得所有知识都在辅导班学。”中国人民大学法学院助理教授喻文光指出，“辅导班还是应还原补充和辅导的定位。如果它事实上在发挥学校教知识学做人的功能，并且家长要为此付出高昂的经济成本，那说明我们的教育出了问题。一个完全市场化的产品，与公益性的教育服务本质背道而驰。政府应明确学校教育应达到的质量标准，对学校和培训机构都要加强监管。”

    最近教育领域发生的两件事儿，也成了与会者讨论的热点。一件是:9月初一开学，北京海淀区某小学的第一份作业就难倒了学生和家长———学校要求每名小学生必须配备指定的学习用品，具体到了某个牌子。有的牌子很不常见，有家长跑了几个大超市都没找全。最后经人指点，在一个小区不起眼的超市里找到了整套指定的一年级小学生学习用品，整整齐齐地码在一个袋子里。而且这个小超市里，想要学校任何一个年级的用品，老板都能很快地帮你找到对应的材料袋，不用说，里面的牌子正是学校要求的;第二件事儿是，北京某小学向全体乘坐民营校车的学生发了一份声明，声明“学生乘坐的校车不是学校运营和管理的，家长和校车需要单独签订协议，一旦出现任何事故，均与该校及所属教育局无关。”北京外国语大学法学院副教授姚金菊认为，学校列出学生用品清单和发表免责声明，与学校应承担的社会责任并不契合。

    中央财经大学法学院教授高秦伟指出，教育领域不正常现象，凸显教育领域政府规制的必要，“在教育领域实行行政规制，核心在于处理好政府与市场的关系”。

    摇号：有效不意味着正当

    2010年底，北京开始实施机动车牌摇号政策。来自北京市小客车指标调控管理办公室的数字显示，2013年8月申请人超过155万人，中签率84:1。这一政策实行两年多，效果如何?今年5月，国家统计局调查显示，近一半受访家庭一年以上未中签，零车家庭刚需难以满足;被访者中，家人摇到的仅占12.7%;历时2年以上未摇中的占18.3%;三成认为摇号政策不够透明;超四成认为对缓解北京拥堵“有效果”和“有点效果”，六成受访者则认为没太大改善。

    “要思考，是否有其他可能的治堵方式?比如鼓励步行和骑自行车，开发公共自行车，开辟自行车专用道，对其进行鼓励乃至补贴等等。规制法实际是非常重视:法律为不同主体设定了怎样的权利义务，不同的受影响主体会采取怎样不同的行为，不同行为会带来怎样的法律后果，是否达到了法律的预期目的。规制法更注重对不同制度设计和政策选择的比较，例如对道路拥堵治理，就要分析，摇号是否会减少公众对汽车的刚性需求;实施之后和实施之前，道路拥堵情况有怎样的变化;是否有不需摇号即可实现目标的更好规制措施。并对不同规制措施所带来的经济成本和社会成本进行比较，从中加以权衡。”南开大学法学院副教授宋华琳分析。“而今，摇号政策已经实施有两年，可以对摇号进行回溯性规制分析，进而探索更合理有效的治理方式。”

    “就摇号政策而言，目前可以坚持，但需要注意的是，不能事事摇号，尤其不能形成摇号依赖。这里涉及到行政规制的合理化。”杨建顺介绍，“规制概念非常重要，涉及很多公益事业领域。而行政许可法是规制法的主要内容之一。涉及到摇号政策就是，平等原则和先申请主义是行政许可法的基本原则。也就是说，机会方面应一视同仁，不同事情不同对待，相同事情相同处理，这也是法治主义的一个基本原则。当然，在确立全国性规范的同时，应承认地方和各个不同领域的具体规范特色。在贯彻这一原则时，应要求对申请人及其利害关系人的利益予以平等对待，综合考虑。当机会给了一个人，其他申请人就可能丧失这一机会时，平等原则要求依据先申请主义作裁断，而不能以地位或亲疏关系等因素来决定，需要完善行政许可法相配套的制度。”

    听证会：何时告别“逢听必涨”

    2003年，乔占祥起诉铁道部2001年春运价格上浮案败诉;2009年，北京律师董正伟向铁道部发函，申请公开动车组火车票的定价依据以及听证计划安排，铁道部当时的答复是，“动车组火车票价不属于价格听证目录范围”。至今，包括站台票在内的整个铁路票价，都没有严格意义的听证制度。

    “在定价方面，价格法和《政府制定价格听证办法》都明确规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度。”喻文光认为，2003年乔占祥诉铁道部2001年春运价格上浮案中尽管败诉，但由此引发公众对票价的关注。春运票价上涨，上亿中国人神经绷紧，尤其是农民工。有关方面仅征求专家意见是不够的，应走严格意义的听证程序。

    作为德国法兰克福歌德大学法科博士毕业生，喻文光介绍，德国的铁路改革是典型的在政府规制框架内进行的公共事业，可以给我们提供很多经验和启发。“在铁路改革中，国家和社会的关系、政府和市场的关系及各自角色如何划分，都是规制法研究的基本内容。在很多方面，我们听证会有欠缺。比如票价，目前我们的听证制度很难发挥作用，百姓因此有‘逢听必涨’的印象;再比如，我们缺乏一个能与规制机构相抗衡的利益代表机构，不代表消费者利益的代表很难不被规制机构‘俘获’。”

    公共交通：“一个人的车站”可以有

    2008年4月，湖北省十堰市300多辆被特许经营的公交车停运，导致全城70万市民出行困难，严重影响当地居民生活和社会稳定。事后，公司的特许经营权被收回。2010年，深圳也将转让给民营企业经营的公交路线收回国营。

    “计划经济时代的公交，国家提供公交车、公交线路和司机。而实行市场经济后，公交走向市场化。市场化没有问题，但即便民营化，政府也不可以全身而退，一卖了之。对政府来说，变化的只是提供服务的方式，政府由划桨者变成掌舵人;不变的是，公交服务依然要保持良好的服务质量、价格，老百姓要能承担得起。实现这些单靠市场不行，政府必须承担起相应责任。”喻文光说，“尤其边远地区的群众、弱势群体的出行要求，应得到满足。根据规制法的价值要求，即使有一个人，政府也应该设立公交站，避免不盈利就不做或自行改变线路的‘舔奶皮’效应。对此，政府应当通过规制来保障民营化效果。”关于行政规制手段，她介绍，德国政府对公交事业设有普遍服务基金，对郊区给予补偿，对企业给予公平的财政补贴。

    姚金菊认为，目前看，北京地铁做得比较好，“提供了400多公里的地铁线路，全程2元票价，缓解了路面交通压力。公共交通之前都是国家经营，后来在国家所有的前提下允许私人介入，再之后出现私人承包。其实久治不愈的黑车，恰恰也是正常市场需求与滞后牌证许可制度的对峙结果。”

物业管理：政府应随时充当“替补队员”

    去年冬天，新疆石河子等地突然大面积停电停暖，原因是老旧小区由职工自己单位的设备供暖，慢慢地设备老化，受大雪和风力作用，用电量大幅增加，部分线路跳闸。尽管当地电力部门尽力抢修，但电力部门并不负责换设备，依然是超龄的老设备“服役”，居民因此担心，以后的冬天会不会再掉进冰窖。2009年哈尔滨某小区落成后，物业和业主相互不满意，业主一气之下炒掉了物业，可没多久，垃圾满地，臭气熏天。

    姚金菊分析认为，这两件事在行政规制上属于政府的临时接管，即当业主和物业之间出现矛盾，导致小区基本秩序管理出现临时性空白时，政府要发挥补位作用，而不能任这一领域管理成为空白。至于如何补位，需视不同情况采取不同措施。

    “行政规制为了广大老百姓的基本生活和生存需要，涉及众多的公共事业领域。无论哪一方面，规制都要对公益有最低程度的促进和保障。鉴于目前基本市场精神未完全建立起来，规制需要理顺很多关系，规制应避免和警惕民营主体与政府有千丝万缕联系，并由此制造寻租空间。”中国人民大学法学院副教授王旭说。

    中国人民大学法学院教授韩大元则认为，政府尤其要注意，在规制的同时避免对公民权利造成侵害。

 

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