随着围绕政府与市场、政府与社会两组关系的体制改革不断走向深化与规范,去行政化并重塑消费者协会的社会团体的法律角色应当说是消费者协会法律定位的未来方向
□石岩
作为倾向于消费者保护的特别法,消费者权益保护法历经1993年正式通过和2009年的修改,已经实施20年了。随着经济社会发展和我国消费者在消费理念、方式、结构的变迁,目前新的修正案经过社会意见征求进入到全国人大常委会的审议阶段。在修正案征求意见稿具体条文中强调了要进一步发挥消费者协会的作用。从立法规范角度看,在以消费者人身财产权益保障为目的形成的政府、经营者和消费者三方规范结构中,消费者协会应成为保障消费者权益的中坚力量,而其作用的发挥,在一定意义上取决于它与三者之间的关系以及在规范结构中的法律定位,笔者认为这是消费者权益保护法修改首先应该探讨的一个基础问题。
消协当前的法律定位
根据消费者权益保护法第五章消费者组织(第31—33条)规定,消费者协会有如下定位:第一,在组织属性上,它是社会团体,是非营利性组织,现行法律通过禁止性条款规范该组织的行为,即消费者组织不得从事商品经营和营利性服务,不得以牟利为目的向社会推荐商品和服务。第二,在组织职能上,从总体职能上看,它通过对商品和服务的社会监督来促进消费者合法权益保护。
结合以上法律定位以及消费者协会的实际运行,在目前的法律定位中消费者协会是具有行政性职能与社会性组织形式的功能混合体。
从其运作主体来看,消费者协会虽然旨在维护消费者权益,但其是由政府主导发起,挂靠国家工商部门,业务上接受国家工商等相关部门指导的官办性质的组织,其运营经费主要由政府拨款等,具有很强的行政性。
在市场经济条件下,消费者协会作为独立于市场经营者和消费者的“民间独立第三方”属性和其“官办组织”的属性共存于一身,这让其“合法性”受到公众的质疑,学界对此也多持批评态度——归纳来看主要有两种态度:一种主张将消费者协会中的行政性因素彻底抹去,使其经济、职能独立。另一种则认为将消费者协会中的社会性抹去,认为它所能实现的社会效果运用行政手段同样可以实现,不必再单独设一个“协会”。
模糊定位的局限性
消费者协会的社会性与行政性混合一体实际上反映了我国带有官办性质社会团体的普遍性,尽管在一定历史阶段具有合理性,但从长期看,法律定位的这种混合与模糊,容易让政府监管职能缺位,把本属于自己的职能“推诿”给消费者协会,从而最终不利于政府切实履行职责；同时,如果消费者协会把自己职能定位为一个“政府部门分支”或者“配合的部分”则会失去自己作为社会团体运行的独立性——从而让自己在承担了大量应当由政府履职来承担的工作的情况下,反而弱化了其作为独立的社会组织发挥独特功能以补政府内在不足的自身组织性质。这不利于社会团体的健康发展。消费者协会作为消费者维权组织,最终也会很难成为个体消费维权的支持力量。如果国家、社会、市场和消费者个体无法通过法律详细明晰的法律规范划定清楚各自的边界,则各主体就无法形成相互关联和补充的系统职能发挥,最终作为系统工程的社会诚信建设也将无从着手或做了大量工作而收效甚微。
消协法律定位的未来方向
随着围绕政府与市场、政府与社会两组关系的体制改革不断走向深化与规范,去行政化并重塑消费者协会的社会团体的法律角色应当说是消费者协会法律定位的未来方向。
去行政化,首先要求消费者协会与政府部门实现真正分离,分离是让消费者协会在实现消费者权益的系统结构和功能中看清自身的组织属性、功能目标、职能定位以及运行机理,分离不是与政府的割裂,而是分清哪些是政府应当担负的职责,哪些是社会监督与服务的范畴,分离之后消费者协会所承担的职能不是对政府的“替代”,而是弥补政府在切实加强监管职责中因政府组织内在的不足。
去行政化,并不意味着与政府的分割而孤立存在,一方面,作为社会团体的消费者协会的去行政化,实际上在强化政府监管职责,有助于防止政府转移本该属于自身的职责。另一方面,去行政化,也要强调消费者协会如何与政府协调与衔接实现良性互动。因此,去行政化能够在在消费者权益保护的共同目标中,消费者协会与政府部门要根据事项内容不同确定不同主体的职能职责,在政府的行政机制、消费者的社会机制以及经营者的规范机制中强化衔接,实现良性互动共同发挥作用。
从规范性角度上看,去行政化,意味着在消费者权益保护法以及相关法律法规和协会章程上应当作出明确的界定。首先是消费者协会职能的科学界定,除了对消费者的公益服务之外,强化其社会监督权,一方面通过投诉、协会调解和支持诉讼来实现维权,另一方面是否也应当赋予消费者协会对政府履责的监督,并使其成为消费公益诉讼的重要渠道。其次,通过修改章程,建立以消费者或者消费者代表为基础的协会人员结构；通过自行募集经费机制和会员费标准实现经济独立,即便有政府的经费支持,也需界定是政府财政拨款还是政府于社会团体的一种捐赠；再次,为了保持公益维权社会团体性质,消费者协会应当强化自律规范,建立对协会的审计和监督机制。
从经济社会发展、社会诚信体系和个体消费权益维护出发,从功能性与规范性的双重视角进行审视,去行政化是消费者协会未来发展的方向,也是消费者权益保护法修改,特别是其作为社会团体应当确定哪些职能,如何与政府职责履行分离与衔接等方面应当考虑的一个基础性问题。