完善行政法治　推进法治中国

2013-08-27 08:41:06　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：检察日报　

图为会议现场

    8月17日至18日，中国行政法学研究会2013年年会在哈尔滨市召开，来自国家机关、高等院校、科研机构和实务部门的280多位专家学者出席会议。与会专家学者围绕“法治中国背景下的行政法治”主题，就行政法治的基础理论、法治政府评价体系、政府职能转变的立法保障、行政审判体制改革和行政法治中的行政检察制度等议题进行深入讨论。

    基础理论研究要打破传统思维

    组织法是一国最基本的法律制度之一，明确了国家机关成立缘由、权力来源、有哪些权力，进而规定国家机关的机构设置与人员配备。中国政法大学终身教授应松年认为，我国于1954年起，陆续制定了中央和地方各级行政机关组织法，并经多次修改，但仍存在诸多缺失，导致一些机构设置缺乏法律依据，存在一定的随意性。应松年提出，我国行政机关组织法的体系应该包括:国务院组织法;中央行政机关组织通则;国务院各行政机构组织简则(包括各部、各委员会、各直属机构、各办公机构等组织简则);中央与地方关系法;省、市、县、街道办事处、乡组织通则以及基层自治组织通则等。

    中国人民大学法学院教授莫于川表示，在建设法治国家、法治政府、法治社会的大背景下，法治一体建设的路向和课题值得认真研究。在全球法治发展背景下出现的世界正义项目和法治指数运动，给予人们许多启发，值得认真研究。他认为，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，需要有尽可能客观、科学、规范的评价标准，才能适应当下我国法制的良善化、精细化发展的客观要求，并提出5大类(与党委依法执政相关数据、与政府依法行政相关数据、与司法公平正义相关数据、与综合监督体系相关数据、与社会平安和谐相关数据)、33中类、100分的综合性法治地方(社会)评价考核指标体系大纲。

    行政法的核心问题是行政权力与行政相对人权利之间的关系问题。长期以来，对这一根本问题的理解一直是在对峙思维下展开的，体现为行政主体公权力与行政相对人权利的对峙。西南政法大学行政法学院教授王学辉认为，对峙思维忽视了这样一个基本的现实:“政府能够并应当是共同体的组成部分，既不在共同体之上，也不反对共同体。”因为政府从本质上看是人类合作的产物，是服务于人类合作关系的建制。“合作”模式理应取代“对峙”模式成为构建行政法哲学的理论基础。王学辉建议，行政法的变革首先应该以合作为要，关注行政主体与行政相对人的合作关系的生成与完善;同时，行政法的变革还要“熨帖人心”，行政制度之建构应符合本土文化之内在精神。

    公共财产的所有权通常被视为一种“公法权力”由行政主体享有，行政主体是设置、管理、使用公共财产的权力来源。然而，广西大学法学院副教授、副院长余睿对这种传统思维提出质疑，并认为，公共财产来源于人民并以国家所有权的形态为人民所共有，行政机关并不享有公共财产的所有权，只依法享有以实现公共利益为目的的财产支配权，以及在法律授权的情况下合目的性处分权。公共财产的国家所有权性质并非一种权力，而是与其他形态的私法所有权一样，接受物权法的一体保护与平等保护。目前，行政主体在利用公共财产的权力运行过程中享有极大的自由裁量权。余睿建议，必须打破行政主体对公共财产的“排他性”利用，最终还原公共财产“取之于民、用之于民”的本源属性。唯有如此，作为公共财产的真正所有者———人民，才能最终与行政机关构建一种平等的公共财产行政给付法律关系，进而以权利人的身份来监督、引导和制约公共财产运行过程中的行政权实施，防止公众对行政主体挥霍公共财产无能为力的尴尬局面。

    依法治理非行政许可审批是政府职能转变的关键

    2013年3月，十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，打出了机构改革与职能转变同步进行的“组合拳”。这是改革开放以来第七次机构改革，其中政府职能转变如何加强法治保障受到关注。

    国务院法制办政府法制协调司司长青锋表示，前几次机构改革虽然提出过政府职能转变，但是没有真正找到政府职能转变的突破口，没有抓住行政审批制度改革这个关键。这次改革明确提出政府职能转变要以行政审批制度改革为突破口，并以此为关键推进政府职能的转变。青锋认为，为了真正把政府职能转变到位，在行政审批制度改革这个突破口上，要考虑以下几点:第一，从严控制行政许可的设定，巩固行政审批制度改革这个突破口。第二，坚持法制引领政府职能转变，及时修改、废止有关法律法规，巩固保障改革成果。第三，放、管结合，加强市场监管，确保政府职能转变顺利进行。另外，要注意制定法律法规的程序合法性，下位法设定行政许可不得违反上位法，规章、规范性文件不得设定行政许可。

    行政审批制度作为政府实施政务、掌控和分配社会资源和自然资源的有效手段，自其产生之日就与政府的职能定位形成了天然的、紧密的联系。黑龙江省人大常委会法制委员会副主任委员时鹏远提出，我国政府职能转变在行政审批制度改革层面上，要科学界定行政审批的范围和标准:1.科学界定行政审批的范围。超出政府行使基本职能所涉及的范围，政府应该放弃在该方面的行政审批权，转而交由市场和社会来解决。2.科学界定行政审批的标准。行政许可法第二章第12条、第13条明确设定了行政许可的范围以及通过哪些方式能够予以规范的、可以不设行政许可的情形。3.促进中介组织的发展。

    华东政法大学教授魏琼则明确提出，能否切实治理这些非行政许可审批，决定着此轮行政审批改革的成败。在行政审批改革中，应当严格遵循行政法治原则。魏琼认为，行政审批改革与政府职能转变，其实是一个问题的两种表述，二者的核心问题都是如何控制与规范行政权，实现简政放权。将行政审批尽可能地纳入行政许可法的调整范围之内，最大限度地适用行政许可法来规范与控制行政审批权。当然，对于行政许可法中已不适应我国行政体制改革和经济发展的内容也要进行必要且及时的修改。

    设立行政法院的呼声很高

    与会者普遍认为，24年前建立起的行政诉讼制度已无法满足当今社会发展的需要，无法适应法治政府建设的进程，亟待作出修改和完善。中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德明确表示，当前行政诉讼制度最亟待改革的事项是行政审判体制。

    就当前的行政审判体制，最高人民法院行政审判庭庭长赵大光认为，由于审理行政案件的法院目前在人事、财务与当地政府密切相关，所以审理法院实际上是有申请回避的理由的。而行政审判体制改革如何进行，与会者提出了不同的解决方案:一是实行行政诉讼三审终审;二是提高行政案件的审级，由中级法院主要承担行政案件的一审任务，并可由中级法院根据地域、人口分布等情况设立若干派出巡回法庭，到当地受理或审理行政案件;三是行政案件异地管辖;四是设立行政法院体系。其中，是否应当设立行政法院成为焦点话题。

    马怀德、赵大光均认为，设立行政法院是当前比较适当的选择。马怀德建议，建立一套由最高人民法院垂直管理的独立的行政法院系统，这样不仅可以摆脱地方控制，克服司法地方化的倾向，还能够有效解决知识产权、税务、土地等专业性较强的行政争议，同时，还可以有效监督各级政府机关严格依法行政，确保中央政令畅通。马怀德还认为，在我国设立行政法院具有可行性:一是没有宪法和法院组织法上的障碍。虽然宪法和法院组织法中没有关于“行政法院”的专门规定，但是可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础。另外，可以借修改行政诉讼法的契机，将现行行政诉讼法第3条第2款“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”的规定，改为“设立专门法院审理行政案件”，从而消除设置行政法院的法律障碍。二是行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极小部分，所以设立行政法院对现行体制不会造成冲击。

    中国政法大学中欧法学院教授刘飞也认为，解决我国行政审判体制困境的基本思路是建立我国的行政法院制度，我国目前也已具备了建立行政法院的可行性;而且借鉴德国行政法院的独立性，建立隶属于司法系统且独立于普通法院的行政法院制度更符合我国国情。独设的行政法院应该放弃按行政区域组建的方式，按照司法机关行使职权的特点来设置行政法院体系，避免行政法院的地方化，确保司法的统一性。各级行政法院之间只有分工和适用法律程序的区别，上下级行政法院之间不存在事实上的领导关系，上级可以指导下级法院的工作并进行一定程度上的监督。在人事任免权和财权上，应均由中央统一管理。

    武汉大学法学院副教授庄汉则表示，要保证行政审判权的独立行使，根本的解决之道在于设立独立的行政法院系统，但我国的行政审判体制改革宜渐次展开，在没有建立起独立的行政法院之前，可行的思路是逐渐撤销基层人民法院行政审判庭，由中级人法院行政审判庭作为行政案件的初审法院。

    广西民族大学法学院教授张显伟认为，设置行政法院也好，维系现行的由普通法院审理行政诉讼案件也罢，只要我们所构建的行政审判体制既能够契合“诉讼”的本质属性和价值追求，又可以满足“对行政的诉讼”这一特殊性的专门需要，同时也契合行政诉讼之民主性要求，这样的行政审判体制就是科学、理性的。

    行政检察制度亟须补强

    行政检察是我国行政法治建设不可或缺的一环，而体现该制度精神内核的行政检察原则问题少有人专门研讨。武汉大学法学院教授李傲认为，行政检察的核心要义在于监察督促行政执法与行政诉讼活动中的法律适用情况，制约行政权与司法权以保障法律的公正实施，维护公共利益。基于法律原则内涵、特征及“转型中国”实际，李傲将行政检察原则表述为:制衡法定原则、公益原则、合法性原则、程序公正原则。浙江省检察院检察委员会专职委员傅国云表示，我国检察权以监督公权力为轴心，体现其本质属性是法律监督，这与大陆法系检察权的司法性、英美检察权的行政性存在明显差异。傅国云提出行政权检察监督的原则应当为比例原则、事后监督原则和行政处理先行原则。比例原则是指在程序上，只有在无法通过行政救济途径解决，而且涉及国家利益、公共利益，行政检察监督才予以介入;在实体上，涉及到私法领域，检察机关应当尊重当事人意思自治、契约自由的原则。

    检察机关对行政执法行为是否可以实施法律监督?最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室二处处长张步洪认为，行政检察虽然应当全面反映检察权与行政权之间监督与被监督的关系，但这并不意味着检察机关应当拥有对行政行为的“一般监督”职权。张步洪认为，在公权力运行的保障机制中，检察监督只是整个监督体系中的一环，确定检察监督可以介入的领域，既要符合国家制度的选择，又会受检察机关的整体能力、职业操守、执法状况的影响。而由行政权的广泛性所决定，即使法律授权检察机关对行政行为进行监督，也不可能是对所有行政行为进行监督。

    对于建立行政公益诉讼(行政公诉)制度，与会人员基本取得了共识，但是对于制度建设细节，特别是如何发挥检察机关的作用仍有分歧。国家检察官学院院长、教授胡卫列提出，应赋予检察机关提起行政公益诉讼的主体资格，该制度是指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动。

    海南大学教授李荣珍也建议赋予检察机关提起行政诉讼的权力，但范围不宜太广泛，应限制于下面几种情形:(1)行政主体违法或不当的侵犯公共利益的行政行为，例如国有资产流失、环境污染等案件;(2)行政主体怠于追究相对人行政责任的案件，该类案件，检察机关应以督促行政机关起诉为主，自行起诉为辅;(3)行政侵权后果比较严重，受害人不敢或无力提起行政诉讼的案件。

    对于行政公诉制度的范围，辽宁省检察院法律政策研究室副主任任文松认为，行政公诉制度是检察权对行政领域的强行介入，如果检察机关过多地介入行政案件将影响行政行为的权威和效率，因此行政公诉范围应有严格的限制。对于行政公诉的案件范围，可以作出概括加列举式的规定，即原则上规定检察机关有权对涉及国家和社会公共利益的行政案件提起诉讼，同时规定具体的案件范围。任文松还认为，为了给行政公诉的发展留下空间，应当规定兜底条款，并在相关实体法中规定可以由检察机关提起行政公诉的案件范围。

    国家法官学院教授王雅琴则认为，仅靠国家检察机关提起公益行政诉讼是不够的，应当建立至少包括授予公益组织诉权的公益行政诉讼制度;同时还应当明确，公益行政诉讼的被告方应当是负有资源环境监管职责的行政主体，而不是造成环境污染的公民、法人或者其他组织。

    行政诉讼法第10条明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”国家检察官学院河南分院副院长、教授田凯认为，从字面理解，上述规定确立的行政检察监督的范围是非常宽泛的，但是具体条文中关于检察监督的规定仅有一条，导致行政诉讼中检察监督的范围非常狭窄。田凯提出，检察机关参与行政诉讼的范围，在原则上不应有任何限制，即凡是法律规定由人民法院受理的行政案件，检察机关都有权参与，当然检察机关有权参与任何行政案件的诉讼活动并不意味着检察机关必须参与每一个行政案件的诉讼活动。行政检察监督的范围应包括行政诉讼的全过程，而抗诉的对象不仅包括适用法律确有错误的判决和裁定，也应包括行政诉讼过程中对诉讼当事人诉讼行为的监督，尤其是对行政机关在行政诉讼中的活动进行监督。山东省检察院民事行政检察二处处长王钦杰也认为，进入行政诉讼中的行政执法行为在理论上要全面接受检察机关的法律监督，但在实践中，检察机关要重点选择出现行政诉讼案件频率高、涉及民生领域广、群众反映强烈的领域和行政机关，有重点地开展行政检察监督。

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