【背景】
今年4月，河南省孟州市人民法院审理了原告刘某与被告孟州市某镇人民政府土地行政处罚一案。原告刘某在孟州市某村有祖遗宅基地一处，后该村进行改造，将此宅基地收归集体，刘某以村改造规划前已在宅基地上建有房屋为由拒绝拆除房屋，该村以刘某土地已收归集体所有为由申请镇人民政府土地管理所对刘某的行为进行处罚，后镇人民政府土地管理所作出内容为“刘某接到本通知十日内将在宅基地上的两间平板房拆除，恢复土地原貌，地基收回归村委调整使用”的土地行政处罚决定书，刘某不服，诉讼至法院。
后孟州市人民法院经审理认为，被告所作出的处罚决定在原告房屋的修建时间上，双方存在分歧，而被告在作出处罚决定时，并未调查这方面的证据；另一方面，被告在作出处罚决定前是否已将原告的宅基地收归集体，何时通过何种方式收回等事实亦未查明，所以法院认为处罚决定认定的事实不清；在适用法律上，被告在作出处罚决定时适用的《河南省〈土地管理法〉实施办法》与本案不相关联，显属不当。综上，孟州市法院认为该处罚决定事实不清，适用法律不当，故判决撤销。
在本案的审理过程中，孟州市人民法院发现，近年来，土地行政诉讼案件中土地管理部门败诉率较高，经过对2008年至2012年五年间孟州市人民法院审理的7件土地行政诉讼案件的分析，土地管理部门败诉的有3件，败诉率达42.9%，经过对土地管理部门败诉的3个案件分析，发现其败诉的主要原因如下：
一是土地管理部门不依法履行或拖延履行法定职责，甚至行政不作为。该类案件均为土地管理部门在利害关系人要求进行土地确权时怠于履行或不履行法定职责导致败诉。
二是土地管理部门审核把关不严。实体上主要是颁证事实不清，权属材料确定的面积、四至与登记的不符，或是申请人申请登记时提供的材料不全，颁证机关未经认真审查就草率颁证。程序上主要是四邻签字有假，未依照《土地登记规则》进行地籍调查或未经依法审批颁证和未依法进行公告。
三是土地管理部门在行政诉讼中未在法定期限内提供证据。根据行政诉讼证据规则，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。审判实践中，部分行政机关不依法在法定期限内提供证据，导致败诉。
【建议】
河南省孟州市人民法院司法建议书
（豫孟法建[2013]4号）
孟州市国土资源局：
由于社会经济的发展，土地价值大幅提升，因土地行政管理引发的行政诉讼案件多发，而此类案件多数关系到农民的生存问题和社会稳定。我院在调研近年来审理的土地行政诉讼案件时发现，2008年至2012年五年间孟州市人民法院审理的7件土地行政诉讼案件中，土地管理部门败诉的有3件，败诉率达42.9%，针对以下情况，我院建议：
一是要增强土地管理和执法工作职责意识，严格按照法定条件和法定期限，依法认真及时履行法定职责。
二是要加强对土地行政执法人员的业务培训，提高其依法行政的能力，依法审查拟登记土地的权属来源依据，严格遵守法定程序。
三是要严格按照法律规定应诉、举证、答辩、出庭，部门领导要积极出庭应诉，对法院提出的可行性协调处理方案要积极支持配合，从而圆满化解土地行政争议。
以上建议请研究处理，并将处理结果于收到本建议书30日内函告本院。
孟州市人民法院
二〇一三年五月二十五日
【效果】
孟州市国土资源局收到孟州市人民法院的司法建议书后，迅速对该司法建议进行了研究讨论，对将相关处理结果于6月10日向孟州市人民法院进行了反馈，反馈结果如下：1.决定于近期召开1次土地行政诉讼案件研讨会，要求局党组成员及中层以上干部参加，邀请孟州市法院行政法官将2008年以来土地行政诉讼案件的审理情况进行介绍，并帮助分析土地管理部门在诉讼中存在的问题；2.要进一步加强对土地行政执法人员的业务培训工作，邀请孟州市法院行政法官担任讲师，重点讲解法院对具体行政行为审查的标准和程序，强化其证据意识、法律意识，提高行政执法队伍的整体素质；3.建立土地行政执法联席会议制度，邀请孟州市法院行政法官对孟州市国土资源局拟作出的具体行政行为进行审查，具体运行方案待与孟州市法院协调沟通后决定。
孟州市法院收到孟州市国土资源局的反馈意见后，与孟州市国土资源局进行了协调沟通，对该局提出的要求表示支持，并指定专人负责具体落实相关事项。6月18日，孟州市国土资源局召开了土地行政诉讼案件研讨会，孟州市法院主管行政诉讼工作的副院长及行政庭庭长出席了研讨会，孟州市法院对近年来审理的土地行政诉讼案件向与会人员进行了介绍，并结合相关法律法规讲解了土地行政诉讼案件的应诉方略。此次会议还制定了土地行政执法联席会议制度，决定每季度召开一次土地行政执法联席会议，邀请孟州市法院行政法官参加，对土地管理部门作出的具体行政行为进行审查，预防行政争议，促进依法执法。
（作者单位：河南省孟州市人民法院）
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