涉诉信访作为独具中国特色的政法现象，与行政性质的信访制度及审判制度具有内在联系，发挥着填补尚不成熟政治和司法制度功能空白的作用。然而，近年来涉诉信访高位运行不仅加重了人民法院工作负担，而且其带有的明显行政色彩不断消解着司法权威。将涉诉信访导入法治化路径，并辅以系统性措施保障，是涉诉信访问题治理的有效对策。
今年1月全国政法工作会议提出，要以修改后的刑事诉讼法和民事诉讼法为契机，把涉诉信访从普通信访中分离出来，符合条件的导入司法程序，做到依法保障合法权益、依法维护公正结论、依法纠正错误裁决，保护合法信访、制止违法闹访。因此，应探索在程序法框架内对涉诉信访进行规范，并辅之以强有力的措施保障。
一、以现行法律为依据对涉诉信访进行诉讼化改造
程序开始于高度不确定状态，但其结果却使程序参加者难以抵制，形成一种高度确定化的效应。因此，程序既保护当事人的权利，也保护决定者的权利。诉讼法通过一系列公开、透明的程序规定，使当事人更加确信司法裁决所确定的自身权利状态是正确的。
一是以民事诉讼法对申请再审的诉权化改造为契机，对民事案件涉诉信访进行诉讼化改造。
2007年民事诉讼法对申请再审事由、人民法院审查再审申请的程序及法律文书适用等进行完善，从而实现申请再审的诉权化。在此基础上，新修订的民诉法进一步完备了申请再审程序，并对申请再审和申诉进行了区分，民事诉讼程序意义上的申诉权已不复存在，这些为民事案件涉诉信访诉讼化处理提供了法律依据。实践中，对符合申请再审条件的民事涉诉信访，应当根据民诉法第十六章审判监督程序中申请再审管辖、审查程序、标准、期限等规定受理、审查并制作裁定，或依法裁定再审，进入再审审理程序，或作出驳回再审申请等裁定，在司法程序内实现“诉”的终结。行政诉讼法还未完善申诉处理的程序设计，但根据司法解释，可以认为此处的申诉实指申请再审。对具备行政申请再审的涉诉信访可依照最高人民法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》（下称《再审立案意见》）相关规定予以诉讼化处理。
二是以刑诉法及司法解释对刑事申诉规定的完善为契机，对刑事案件涉诉信访进行诉讼化改造。
刑诉法及司法解释对申诉的完善事实上使之具有了诉权属性。刑诉法及司法解释在原来法律的基础上借鉴《再审立案意见》对刑事申诉的主体、申诉提交材料、管辖、审查期限、审查后处理方式等予以明确或充实，并细化了重新审判的条件。据此，可对符合申诉条件的刑事涉诉信访进行程序化处理。对符合刑诉法及司法解释规定的申诉主体、管辖法院等条件的刑事案件涉诉信访，人民法院立案审查，并在规定期限内作出决定：对确有法定情形的，决定重新审理；对不具有法定情形的，进行说服教育，有关主体仍坚持申诉的，书面通知驳回。有关主体若不服驳回申诉通知的，可向上一级人民法院申诉，使当事人的诉求得到逐级、有序表达。经上一级人民法院说服教育撤回申诉后又向原审查法院申诉的，或经上一级人民法院驳回申诉或通知不予重新审判后又向原审查法院申诉的，司法程序已经穷尽，作一般信访处理。由此可见，诉讼化改造实质上是：符合法定条件的涉诉信访被作为申请再审和刑事申诉在法定程序内流转，使过程和结论因此对信访人和司法机关都具有法律约束力，一定程度上避免了信访人无理缠诉和司法人员怠于处理的现象。
同时笔者发现，法律和司法解释对刑事申诉进行的诉讼化改造是不彻底的，主要表现为审查适用法律文书仍为通知书或决定。当然，对正处于立案、一审、二审、再审审理程序中及上诉期内的诉讼案件信访，在进行释法明理的同时，作为“诉”以法定程序处理或引导；对法律咨询、举报及其他不符合申请再审或刑事申诉条件的涉诉信访等作“访”处理。
二、完善人民法院对涉诉信访处理诉讼化的措施保障
一是对诉、访进行明确区分。涉诉信访中的“诉”是指尚未穷尽司法程序，具有起诉、上诉、申请再审及诉权意义上申诉内容的信访，应依法纳入诉讼渠道；涉诉信访中的“访”是指穷尽司法救济手段，无法启动司法程序的涉诉信访（如经终审法院的上级法院审查驳回申诉的刑事申诉等）以及依法律规定不得申请再审的涉诉信访（如不服已发生法律效力的解除婚姻关系的判决书、调解书的涉诉信访），按信访申诉处理。
二是健全审查手段。根据相关规范性文件及司法实务，对再审申请和申诉的审查主要有审查当事人提交的材料、调阅原审卷宗、询问当事人及组织听证等形式。实践中，尤其应当规范听证的适用，通过明确听证的适用范围、合议庭、听证参加人员使信访人在公开、参与、沟通、高效的程序中强化对审查结论的认同。
三是完善涉诉信访案件终结机制。根据政策和诉讼法规定，依据涉诉信访的不同属性，应对涉诉信访终结进行区分：对具有“诉”属性的涉诉信访，通过诉讼程序的流转实现司法程序性终结；对“访”则仍需根据有关文件规定进行信访申诉的终结。
四是优化人民法院涉诉信访工作机制。首先优化信访部门人员结构，确保充分的审判力量高质高效的完成再审申请和申诉审查工作；提高信访工作人员业务素质。不论对“诉”抑或“访”的处理，释法工作都是其中重要一环，因此信访人员应当在熟知程序法和实体法规定的同时，不断提升做思想工作的能力；完善信访工作绩效考核体系，尤其根据涉诉信访诉讼化需要强化再审申请和申诉审查工作考核的科学性，充分发挥考核的激励、督促作用。
三、争取外部力量对涉诉信访诉讼化处理的措施支持
涉诉信访治理是一项系统性工程。需要外部支持，才能对某些经过诉讼化处理之后的“访”落实稳控；此外，对于情况复杂的涉诉信访，诉讼化并非处理的最佳渠道，建立联动才能取得实效。
一是争取支持落实稳控。对依法终结的案件，要依靠地方党委、政府建立稳控处理机制。在党委的协调、政府的支持下，整合公安、司法行政、综合治理、社区、乡镇等各方力量，按照属地原则，做好上访人的稳控工作。尤其对一些无理缠访、闹访的信访者，依靠党委政府依法进行惩戒，严格追究责任，加大监管和处罚力度。
二是争取支持帮扶救助。对信访人合理的法外要求，帮助其申请司法救助；对一次性司法救助仍不能解决困难的，请党委协调，纳入政府救助、社会救济、民间救济的范围。需要强调的是，需确立实施救助的案件标准和对象条件，明确救助数额，严格依规定救助，防止信访人恶意利用救助制度。
三是加强联动消除隐患。对一些由政策性因素和历史原因引发的涉诉信访，尤其是涉土地征收、企业改制、劳动保障、城市拆迁等引发的复杂、敏感案件，不论在行政处理阶段、行政诉讼阶段还是信访阶段，加强与行政机关相互配合，力争通过良性互动提早消除信访隐患。定期排查信访案件，对一些存在重大信访隐患的案件，及时向党委汇报，在党委的协调下妥善处理。
（作者 刘亚宁 单位：山东省淄博市中级人民法院）
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