环境“公益诉讼”，谁来当原告

2013-08-12 11:22:29　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：解放日报　

    备受关注的金山“1·10”水污染案，近日开审。

    6名责任人被以涉嫌危险物品肇事罪提起公诉。然而，这起水污染事件造成金山、松江两区经济损失488.5万余元，还有46人因吸入化学品挥发毒物入院治疗。他们该向谁去“讨说法”？

    新修订的《民诉法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

    面对这起影响重大的环境污染事件，“公益诉讼”话题再次引发热议。

    谁来弥补公众利益？

    在环境污染事件中，倾倒进河流的有毒化学品、弥漫在空气中的有害气体，殃及面广、影响巨大。

    今年1月10日，金山金张公路7153号码头一艘散装化学品船发生泄漏，致使约52吨有害液体从船体泄漏，引起掘石港及下游黄浦江河道内水质污染，金山、松江自来水取水口原水不达标，松江部分区域被迫停止供水，并影响到奉贤区、闵行区取水口，造成金山区、松江区经济损失计488.5万余元，还有46名居民身体不适而入院治疗。

    李斌在苏州吴中区开了一家运输公司，公司与当地一家污水处理厂达成污泥处理协议，双方约定李斌以每吨污泥160元的处理费加上20多元的运输费协助污水处理厂处理污泥。然而，李斌却以每吨100元的价格把污泥处理承包给了周海波，从中赚取每吨60元的差价。

    周海波对污泥的处理方式竟然是简单的“填池塘”。被他看中的池塘位于青浦区练塘镇长河村西泾港东侧堤岸旁的涵养林内，属水源保护区。去年4月中旬起，周海波以每天100元至130元的报酬雇佣贾成龙、周洪飞用水泵抽取船内污泥倾倒于池塘。后周海波、李斌被抓捕归案。今年3月，青浦区法院将李斌等人判刑。经青浦区物价局评估，此次事故造成公私财产损失仅污泥处理工程一项，就达156万元。事发后，市环境科学研究院出具修复方案，整个修复工程预计将花费365万元。而污水处理厂仅负担起了后续的污泥处理费156万元。

    对于此类案件的处理，一般将追究直接责任人的刑事责任，监管不力的国家机关工作人员也会被追究责任。但遗憾的是，公共利益的损失往往难以得到弥补。

    新《民诉法》规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。“这意味着危及不特定的民事主体人身财产安全的环境污染肇事人，除了受到行政处罚、刑事制裁外，也可以通过公益诉讼令其消除危害、停止侵权、赔偿损失。 ”法律界人士指出。

    谁来“代表”被害人？

    尽管有规定，实施却遇到问题。

    另一起案件中，松江红先河经年滋润着两岸村民，想不到个体经营者蒋某为了蝇头小利，指使司机董某将60吨工业废酸直接倾倒进雨水井，废酸一路流入红先河污染数公里水体，水生、岸生植物枯萎，鱼虾也死亡，经济损失高达480万元。污染事件发生后，松江区政府把事件定义为突发公共事件，投入大量人力物力进行处置，经过3个月治理河道水质才恢复到了正常指标，经财政决算实际花费88.72万元，而这笔费用全部由政府财政支付。

    依据法律，只要对环境造成损害的，就应当承担民事赔偿责任，无论其之前有无承担刑事责任或者行政责任。但在这起非法污染河流案中，却遭遇了“公益诉讼”的典型尴尬——谁来当原告？

    如果公民提起 “公益诉讼”，由于个人起诉资格不足，法院很难立案。此外，诉讼需投入大量时间、精力和金钱，成本高昂，个人也很难承担；有些受到损害的单位虽符合起诉主体资格，但也因为思想认识上的误区，对起诉积极性不高。此外，监管部门也有资格起诉，但环保、水务及镇政府都有一定监督管理职责，到底谁起诉更合适？

    检察机关最终认为由红先河所在地镇政府作为诉讼原告更合适。根据《上海市河道管理条例》，受污河流所在地镇政府对镇管河道负有管理职责，因此具有诉讼主体资格；其次水质治理费用由镇财政支付，因此由镇政府起诉追偿更加合情合理。

    据此，检察机关向镇政府制发检察建议，建议镇政府依法提起民事诉讼，追究相关责任人员民事赔偿责任，以挽回因污染环境造成的政府财产损失。镇政府随后开始积极搜集证据、撰写诉状，并且聘请律师作为案件诉讼代理人，精心准备后很快向法院提起诉讼，同时申请了财产保全措施。最终，法院判令污染环境者蒋某、董某赔偿全部清污治理费用，产生污水的3家企业承担连带赔偿责任。

    该怎么赔？赔多少？

    由于法律未对环境污染侵权者该承担的民事责任作出明确规定，该怎么赔、赔多少，在实践中也都是问题。

    法律界人士说，有时涉及公共利益的危害因其特殊性，后果不会立即显现。比如有企业非法排污，附近居民多年后才陆续发病，但病源很大程度上由排污造成。可此时排污企业早已关停或倒闭，加上难以对排污行为与危害后果间的关系进行举证，受侵害居民根本无法得到相应赔偿。仍以此次金山水污染事件为例，有46名居民因吸入挥发性气体而入院治疗。尽管当时医院减免了他们的治疗费用，但一旦今后再次发病，其治疗费用问题到底该如何解决？

    对此，业内人士建议，在对污染环境的肇事人提起民事诉讼时，除了要求其支付治理污染的直接费用外，还应对其追偿一笔赔偿基金。这笔赔偿基金可由环保部门指定的基金会运营，一旦今后出现因污染事件而引发的后续危害后果时，经过一定审核程序后，可由该基金进行支付和赔偿，从而有效保证受侵害者的利益不受损失。

    “赔偿不应是象征性的，而应是惩罚性的。”法学专家认为，“公益诉讼”不是要打击某一个企业或产业，而是要以法治思维、法治方式去解决业已存在的问题，让企业重视违法的巨大代价，从而加强自律。

      在美国，20世纪70年代以来涉及环境保护的联邦法律都通过“ 

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    “公益诉讼”的海外经验

公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。

    根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。

    日本的环境“公益诉讼”所指的主要是环境行政“公益诉讼”。这种诉讼的出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约。

    欧洲很多国家也有相关规定，例如，法国最具特色和最有影响的环境“公益诉讼”制度是越权之诉，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉。

    意大利有一种叫做“团体诉讼”的制度，它是被用来保障那些超个人的利益，或者能够达到范围很广的利益的一种特殊制度。

    经典案例

    日本首起追究废气尾气案

    上世纪60年代，日本因工业发展引发的公害事件相继发生。年轻医生森协在赴污染严重的大阪西淀川医院建址视察路上，顺路造访居住在附近一家病户，发现这家人的孩子深受哮喘困扰，而当时西淀川一个区就有 2000余名患者。

    森协医生于1978年同大阪市西淀川区的受害患者们组建了一个申诉团队，自己作为原告团长，将西淀川区周边的污染企业和作为道路管理者的政府告上了法庭。这是日本历史上第一次状告工厂废气及汽车尾气责任方的诉讼。

    这场旷日持久的诉讼直到近20年后的1996年才终于解决。原告从被告企业那里获得了39.9亿日元和解金，污染企业还被责令担负对公害地区安全和健康社会重建的责任。

    经过法院裁决，被告企业支付和解金中的15亿日元用于环境恢复建设。以和解金为基础，森协创办了公害地区再生中心。在与公害地区的受害者们妥善调节之后，赔偿金由“青空财团”这个以环境再生为目的的非营利组织派用。

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