前不久表决通过的《特种设备安全法》在三审提请表决前,经历了一道特别的环节——法律草案表决前的评估，而于今年4月出台的旅游法,在表决通过前也同样增加了这样一个环节。这在以往全国人大立法过程中是没有的。
立法工作中表决前评估是开门立法的创新实践，通过把“质检关”的关口前移，有助于实现科学立法，对于进一步提高立法质量具有积极意义。立法既要做好立法后评估，更要重视表决前评估，并且要实现表决前评估的常态化，原则上每一部法律法规出台前均应接受表决前评估，都应当过表决前评估这道“质检关”。
立法就是打造关好权力的笼子，是维护社会公平正义的第一道防线，也是为人民群众提供公民权益保障的特殊公共物品。法律质量的优劣，这个笼子是否牢靠，这道防线是否坚固，直接关系到法律的权威、尊严和公信力。
立法是一个利益博弈的过程，在立法博弈过程中，究竟是“官意”还是“民意”占主导地位，往往是衡量立法民主化程度的重要标准。立法不仅仅要解决有法可依的问题，更要解决有良法可依的问题。在法治实践领域，立法是最讲民主、最重民意的活动，最恪守“走群众路线”原则。民主立法的核心是民意立法，立法过程要最大限度地吸纳民意，给足民众充分的立法话语权。民意立法就要求立法过程中充分吸纳民意，法律草案要提前接受民意评估和民意测评，让第三方机构和人士给法律法规草案打分和挑刺。评估论证的内容主要是针对草案的可行性、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题进行论证评估。此外，评估论证也应着重对法律实施的效益与成本进行分析,包括对拟立法规实施后产生的经济效益、社会效益的预测和分析,以及对其立法成本、宣教成本、执法成本、守法成本的预测和分析。
评估论证会最重要的是确定与会人选,只有“找对人”才能客观、全面、准确地反映对法律草案的意见。以旅游法的评估论证为例，全国人大常委会法工委经济法室经过反复研究,最后确定了10名与会者,其中来自基层旅游局的全国人大代表1人,具有丰富经验的旅游者3人,业务类型全面的大中型旅行社负责人3人,长期从事旅游行为和旅游法律研究的专家学者3人。特种设备安全法草案的评估论证工作增强了参会人员的代表性,在有关方面推荐的基础上,共遴选17名代表参加。从代表组成来看,既有来自企业生产一线的职工代表,也有从事理论研究的专家学者代表；生产、使用单位代表中,既有来自东部沿海经济发达地区的代表,也有来自中西部省份的代表,尤其是充分考虑了特种设备生产、使用较为集中区域的代表；选取代表既充分考虑其行业背景,也充分考虑其单位、职业背景。
笔者建议，法律法规草案表决前评估应该制度化、常态化、标准化和规范化，在国家立法和地方立法工作中广泛推广。建议有关部门制定法律法规表决前评估的评估指标体系，将评估工作定量化、精细化和指标化，同时参与民意测评的民间人士要尽量多吸纳一些律师、法学家等法律界人士以及相关专业人士、利益相对人参与，以使草案评估工作更为科学和专业。
要做好表决前评估与立法后评估的有机衔接，完善立法评估机制。立法后评估重在检验已制定实施的法律法规的立法质量,立法前评估则重在提升即将制定或正在制定的法律法规的立法质量，二者相辅相成相得益彰。立法后评估是提高立法质量的重要机制，是检验立法效果、确保立法质量和完善立法的重要后续工程。充分做好表决前评估，也有利于为后续的立法后评估提供评估重点，立法后评估可以着重针对表决前评估揭示的主要问题有的放矢地进行评估。只有全面做好表决前评估与立法后评估，健全法律草案的评价机制，科学立法才能得到制度性的保证。（作者 刘武俊 为《中国司法》杂志总编、研究员）