加强生态环境刑事司法保护首在更新理念
胡云腾,教授、博士生导师。现任最高人民法院研究室主任
《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,不仅对相关法律条文的内容和精神进行了明确和细化,对环境污染犯罪的定罪量刑标准作了具体、可操作性的规定,而且积极践行能动司法理念,依法扩张司法职能,着力服务生态环境保护大局,创新了一系列新的刑事司法理念,值得总结和提倡
□胡云腾
改革开放以来,我国经济社会发展取得举世瞩目的成就,但与此同时,资源消耗迅速、环境污染严重、生态系统退化等问题也日益严峻突出。为实现经济社会的全面可持续发展,保障全面建成小康社会,党的十八大报告把生态文明建设放在更加突出的位置,纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局,明确提出了“建设美丽中国”的美好愿景。
加强环境保护,维护生态安全,是全社会的共同责任,人民法院更是责无旁贷。刑罚是惩罚和预防环境污染犯罪、保护环境的重要手段。运用刑罚手段惩治环境违法犯罪行为,是最高法院很早就关注的一项重要工作。1997年刑法设立重大环境污染事故罪以后,最高法院就会同有关政府部门,对生态环境、矿产资源和农业林业资源等领域的刑事司法保护问题进行调研,并单独或会同有关部门出台了惩治破坏野生动植物资源、土地资源、森林资源、矿产资源、林地资源以及草原资源等犯罪的司法解释。今年6月18日,最高人民法院又联合最高人民检察院,在废止2006年《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称“2006年《解释》”)的同时,发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。这个司法解释,不仅对相关法律条文的内容和精神进行了明确和细化,对环境污染犯罪的定罪量刑标准作了具体、可操作性的规定,而且积极践行能动司法理念,依法扩张司法职能,着力服务生态环境保护大局,创新了一系列新的刑事司法理念,值得总结和提倡。
环境保护优先的理念
近现代以来,多数实现了经济社会现代化的国家,都经历过环境污染的发展阶段。现在,各国都已经普遍认识到,生态环境的脆弱性、资源的不可再生性、生态遭受破坏以后的不可恢复性,以及生态环境对人类生命健康的极端重要性,并已经将生态环境视为第一需要保护的资源和权利,所以,多数国家特别是发达国家都摒弃了发展经济优先的做法,转而采取优先保护生态环境的政策,坚持在不破坏生态环境的前提下发展经济,长期把保护生态环境放在最重要的位置。
由于历史原因,我国在改革开放初期经济发展水平与西方国家差距甚远。经过改革开放30多年的发展,我国经济发展速度成为世界第一,经济总量已经成为全球第二,世界500强之类的大企业纷纷在我国产生或进入我国,这些大企业产能巨大,消耗资源巨大,污染能力巨大。打一个比方,在改革开放初期,一个小企业污染环境,其破坏性只相当于一个手榴弹或者常规炸弹,而现在一些大公司、大企业破坏生态、污染环境的能力,相当于原子弹乃至氢弹。所以,当前必须转变观念,坚持保护生态环境是第一要务的理念,充分运用法律手段防范并严厉惩治企业的污染环境行为,维护人民群众的生态环境权益。
宽严相济的理念
宽严相济是我国的基本刑事政策。基于我国当前严峻的环境形势,对污染环境犯罪,刑法应当适时出手,对严重污染环境行为,必须突出体现从严打击的精神。同时,也要结合具体情形加以区别对待,以最大限度发挥刑法的教育和预防功能。
《解释》充分体现了宽严相济的理念。一方面,对实施污染环境犯罪应当酌情从重的情形作了规定,为实践中加大对相关行为的打击力度提供了明确依据。根据《解释》第四条的规定,对于阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的；闲置、拆除污染防治设施或者使污染防治设施运行不正常的；在医院、学校、居民区等人口集中地区及其附近,违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的；在限期整改期间,违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的；应当酌情从重处罚。另一方面,又对可以酌情从宽的情形作了规定,以体现区别对待。根据《解释》第五条的规定,对于及时采取措施,防止损失扩大、消除污染,积极赔偿损失的,可以酌情从宽处罚。
注重防范的理念
环境污染犯罪受害人众多、危害严重,一旦形成实害则很难予以消除。而在近些年,随着我国经济建设步伐的不断加快,环境污染及其相关犯罪又呈高发、频发态势。所以,对于这种犯罪,更应注重预防。
《解释》从两个方面体现了注重预防的精神:一是,加强对污染行为的规制,防止屡罚屡犯。2011年5月1日起施行的刑法修正案(八)对刑法第三百三十八条作了重要修改完善,将该罪的入罪条件由“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。对于如何理解这里的“严重污染环境”,曾有不同认识。有人认为,仍应以是否造成财产重大损失或者人身伤亡的严重后果来认定。我们研究后认为,污染环境犯罪有自身特点,其实害显现往往需要一个过程,且污染行为与实害之间的因果关系也很难证明,如果仍以造成实害作为入罪条件,不仅与刑法修正案(八)作出相应修改的本意不符,而且也难免束缚了手脚,影响了对犯罪的打击和预防。基于以上考虑,《解释》第一条一方面保留了2006年《解释》关于造成实害的相关规定,并予以修改完善；另一方面,又从行为、情节方面,增加规定了几项认定严重污染环境的具体标准,以加强对污染行为的规制。二是,降低了相关犯罪的入罪门槛,以充分发挥刑罚的威慑功能。例如,根据2006年《解释》第二条的规定,致使一人以上死亡、三人以上重伤、十人以上轻伤,或者一人以上重伤并且五人以上轻伤的,才构成刑法第三百三十八条规定的重大环境污染事故罪；致使三人以上死亡的,才能认定为刑法第三百三十八条规定的后果特别严重。《解释》根据刑法修正案(八)对刑法第三百三十八条的修改,结合办案实际,降低了入罪门槛。根据《解释》第一条、第三条的规定,致使三十人以上中毒、三人以上轻伤或者一人以上重伤的,即构成污染环境罪；致使一人以上死亡的,即应当认定为后果特别严重。
便利执法的理念
我国刑法分则第六章六节专用一节对破坏环境资源的犯罪作了规定,相关司法解释又对其中各个犯罪的定罪量刑标准作了进一步明确。此外,刑法第四百零八条还对环境监管失职罪作了规定,明确了有关国家机关人员失职渎职的刑事责任。这些规定,既体现了严肃打击破坏环境资源犯罪的态度,也为司法实践提供了充足的法律依据和明确的执法标准。
《解释》在总结以往司法经验的基础上,从便利执法的角度,对实践中的技术难题给予了有针对性的破解。一方面,创新思路,从污染物排放地点、排放量、超标程度、排放方式、行为人前科情况等方面,增加规定了几种“严重污染环境”的认定标准。例如,根据《解释》第一条的规定,在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质；非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上；非法排放含重金属、持久性有机污染物等超过排放标准三倍以上；利用私设暗管等隐蔽方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质等的；均应直接认定为“严重污染环境”。这些新增标准客观性强,易于掌握和认定,可以有效解决污染环境犯罪取证难等实际问题,有利于降低司法成本,提高打击实效。另一方面,考虑到我国目前具有环境污染鉴定资质的鉴定机构较少、鉴定费用高昂,难以满足办案需要的实际,《解释》第十一条对环境污染刑事案件的专门性问题鉴定、证据认定等作了规定。根据该条规定,对涉及环境污染的专门性问题,既可以由司法鉴定机构出具鉴定意见,也可以由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。该条同时明确,县级以上环境保护部门出具的监测数据,经省级以上环境保护部门认可的,可以直接作为刑事诉讼的证据使用。
协同执法的理念
刑罚是预防环境污染及其相关犯罪的重要的、也是最后的手段,但不是唯一手段。有关部门的行政执法权比人民法院的司法权更主动、更灵活,能够对环境污染实现全面、及时的监控和制止。综合运用包括行政执法权和司法权在内的多种手段,构建立体的、全方位的防控体系,才能更有效的遏制环境污染及其相关犯罪。
基于以上考虑,《解释》坚持了协同执法的理念,积极支持行政执法,积极支持依法给予的行政处罚。主要表现为三个方面:一是,为增强行政执法的威慑力,《解释》第一条中明确,两年内曾因违反国家规定,排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚,又实施前列行为的,即构成犯罪,予以追究刑事责任。二是,为支持行政执法依法开展,《解释》第四条中规定,阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的,应当酌情从重处罚；该条同时还明确,实施前述行为,构成妨害公务罪的,以污染环境罪和妨害公务罪数罪并罚。三是,为提高行政执法部门尤其是基层行政执法部门的执法权威和效果,同时也为解决司法实践中的取证难问题,《解释》在第十一条中明确了县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据,经相关程序认可后,可以在刑事诉讼中作为证据使用。