汕头实施个人独资企业条例有效引导民间投资
设立个人独资企业及分支机构五千余户
□地方科学立法实例
《汕头经济特区个人独资企业条例》是广东省汕头市人大常委会发挥特区立法权作用,自行提出立法议案而制定的全国首部个人独资企业地方性法规。条例的颁布实施,有效鼓励和引导民间投资,激发经济增长内生动力,促进民营经济上新的水平,为个人独资企业和民营经济营造良好发展环境,推动个人独资企业和民营经济健康发展。至2012年11月15日,汕头市共设立个人独资企业及分支机构5371户,资金数额198158万元。
个人独资企业缺少法律规范
改革开放后,国家陆续出台了公司法、合伙企业法,但个人独资企业一直缺少相应的法律规范和保障。个体私营经济是汕头经济发展的一大特点和优势。1997年,汕头市人大常委会法工委在研究加强经济立法时,结合特区实际情况,开始酝酿个人独资企业方面的立法。
1998年,汕头市第七次党代会提出要用好两个权,即特区立法权和试验权,大力发展外向型经济、民营经济和港口经济等三大特色经济。为贯彻落实汕头市第七次党代会精神,汕头市人大常委会法工委将制定《汕头经济特区个人独资企业条例》提上议事日程,并深入到生产型、科技型、出口加工贸易型等不同类型的个体私营企业进行立法调研,了解私企发展的现状及遇到的具体困难。同时,广泛收集相关法律和政策,研究立法解决方案,在吸收汕头市增创新优势十大调研中有关私营经济专题调研成果的基础上,提出了《汕头经济特区个人独资企业条例》立法工作方案和法规的基本框架,向汕头市人大常委会主任会议提出了立法建议。
1999年,汕头市人大常委会主任会议研究决定,将《汕头经济特区个人独资企业条例》列入立法计划。市人大常委会法工委广泛征求社会各方面意见,经过深入调查研究,反复论证,起草形成了《汕头经济特区个人独资企业条例》法规稿,经汕头市人大常委会主任会议提请市人大常委会会议审议。由于条例是一部保护和规范市场主体组织和行为的重要法规,市人大常委会主任会议多次对法规稿进行研究,提出了不少好的意见。经主任会议同意,法工委将草案修改稿全文在《汕头日报》公布,征求社会各界和公民意见,得到人民群众的积极响应,一些来自社会各界和公民的意见、建议被采纳吸收。条例经过市人大常委会两次审议后通过,自2000年5月1日起施行。
完善清算程序填补立法空白
条例共四十二条,主要规定了以下内容:
——明确权利义务,促进健康发展。条例从发展个人独资企业的具体情况出发,着眼于规定个人独资企业与其他市场主体的平等性,规定了各级政府应当为个人独资企业创造公平的投资环境。同时,条例在个人独资企业的财产权、经营权和其他合法权益的保护方面,规定了个人独资企业享有企业财产所有权、土地使用权、自主经营权、参与公有制企业生产经营权、自营进出口权、定价权、企业无形资产专有权、筹资融资权、企业设立权、劳动用工权等十项权利,基本满足了个人独资企业生产经营各个方面的需要。
——完善清算程序,填补国家立法空白。个人独资企业如何清算,国家制定的个人独资企业法并未明确规定。为了给个人独资企业清算提供一个较完善的规则,规范个人独资企业的清算行为,保护个人独资企业投资人和债权人的合法权益,条例规定了个人独资企业的清算及申报债权期限、清算人在清算期间应当执行的八项事务和不得进行的八项行为或交易,填补了国家法律的空白。
——改善服务环境,提供法律保障。引进、聘用各类专业管理人才,为符合条件的员工申办户口,评聘专业技术职称,办理员工出入国(境)签证,以及制止乱摊派、乱罚款、乱收费等三乱行为,是个人独资企业普遍反映要求解决的问题。条例将广东省、汕头市近年来一些行之有效的政策性规定上升为法规,为个人独资企业健康发展提供法律保障。为改善服务环境,条例对行政机关及其工作人员提出了依法办事的严格要求。
创新法规体例选择小而精模式
为了充分发挥特区立法权的独有优势,保护个人独资企业投资人和债权人的合法权益,鼓励民间投资,促进经济增长,条例对个人独资企业的权利义务,个人独资企业的清算,个人独资企业无限责任的承担和行政机关及其工作人员侵犯企业合法权益的法律责任,作出了一些新的具体规定,填补了国家法律的空白,从而为发展个人独资企业创造良好的法制环境。
从地方实际情况出发,增强立法的针对性。实践是立法之母。汕头市拥有雄厚的民资民力,大力发展个体私营经济,在发展非公有制经济方面取得新突破,是汕头市经济发展的重点,也是地方立法的重点。制定个人独资企业条例,是汕头市解放思想,大胆探索,从本地实际情况和具体需要出发,充分发挥特区立法“试验田”的作用,健全市场主体立法,增创特区发展新优势的一个积极举措,有利于引导、规范和保障个人独资企业走上健康发展之路。
创新法规体例,选择小而精的立法模式。条例没有追求大而全,没有层层抄全国、广东省的相关立法,而是根据调整对象的实际,创新立法体例形式。个人独资企业条例制定过程中,首先面临的一个问题就是立法模式选择。汕头市研究制定个人独资企业条例时,国家还没有制定个人独资企业法。但在1999年3月九届全国人大二次会议通过宪法修正案后,国家加快了个人独资企业的立法步伐,连续安排了三次常委会会议,并于1999年8月份审议通过了《中华人民共和国个人独资企业法》。鉴于这一新的情况,汕头市在立法中没有采取惯常的分章结构,而是选择了小而精的立法模式。从地方需要立法的实际情况出发,做好与国家法律的衔接,不与上位法重复,在填补国家立法空白方面下功夫,有几条就制定几条,重点解决实际问题,突出地方立法特色。
发挥委员会主导作用,推进立法决策进程。条例是由汕头市人大常委会法工委于1999年自行起草的。法工委在起草过程中深入进行立法调研,了解私企发展现状及遇到的具体困难。同时,广泛收集相关法律和政策,研究立法解决方案,经过反复论证,形成了法规起草稿。这种起草方式,突破了法规起草中“部门起草”模式,减少了对政府供给法规草案的依赖,有效地发挥了人大立法的主导作用。
多方参与立法,实行立法民主化。条例在制定过程中,通过座谈会、研讨会以及在报纸全文公开草案修改稿等多种形式,广泛征集社会各方面的意见和建议,既保障了公民对立法的知情权和参与权,又扩大了立法决策过程中的信息量,使民意融入立法,有助于决策系统与信息系统形成良性互动,提高立法的科学性、民主性。防止和克服立法中狭隘的部门利益和地方保护主义,从而保证了立法质量。
(吴小云系汕头市人大法制委员会主任委员、市人大常委会法制工作委员会主任；何敏系汕头市人大常委会法制工作委员会副主任)