内容摘要:起诉自由裁量权是法律赋予检察官的一种权力,规范起诉自由裁量权对于维护公平正义,强化权力制约,提升执法公信力,保障人权具有重要的意义,目前规范检察官自由裁量权还存在不足,检察机关应积极回应人民群众的合理诉求,规范起诉自由裁量权,确保执法的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。规范起诉自由裁量权应明确不起诉自由裁量边界,建立和完善不起诉听证制度,强化内外部制约,规范量刑建议程序,形成执法公信力的正能量。
关键词:执法公信力 自由裁量权 规范
检察官起诉自由裁量权是检察官“对法律规范进行选择、适用或创造新规范而酌情作出决定的权力”,[2]是法律赋予检察机关依法独立行使检察权的具体体现。检察官起诉自由裁量权能否正确实施,事关检察执法公信力问题。就司法现状而言,由于起诉自由裁量权的扩张,检察官对案件的量刑权、求刑权、刑罚权和监督权集于一身,如果不受制约,容易成为权力寻租的温床,众所周知,“权力不受监督必然导致腐败,这是颠扑不倒的真理。”[3]目前我国的自由裁量权监督制约机制还不完善,实践中,检察官自由裁量权的规范还存在许多问题,这些问题,降低了司法公信力,损害了检察机关形象,割裂了检察机关与人民群众的血脉联系,因此,充分认识规范检察官自由裁量权的重要性,深入剖析规范检察官自由裁量权的问题和原因,进而寻找规范检察官起诉自由裁量的路径,对于提高检察执法公信力具有极其重要的作用。
一、规范检察官起诉自由裁量权的价值定位
(一)维护公平正义的需要
公平正义,是社会主义法治建设的根本目标,也是人民群众的强烈愿望。“人民群众对司法公正与否的评价,来源于活生生的现实,来源于对一个个具体案件的感受。”[4]因此,如果检察官起诉自由裁量权滥用,公平正义就不可能得到实现。
公平正义要求检察官对案件的起诉裁量不偏不倚,客观公正,但是,与行政自由裁量权、法官自由裁量权相比,检察官的自由裁量权更容易受到行政机关、社会团体和个人以及社会舆论的干扰,一旦“为了迎合公众与被害人的利益,检察官就可以利用自由裁量权对案件作出适合自己利益的处理,而这无疑会极大地动摇检察官客观公正的立场。”[5]起诉自由裁量权的规范化,正好解决这一问题。因此,规范检察官的起诉自由裁量权是独立行使检察权,实现好、维护好公平正义的关键。
(二)权力制约的内在要求
“权力是一种强大的物质力量,必须用另外一种能够与之相等的或者更强大的力量来制约,它才能循规蹈矩。”[6]事实上,“在我国刑事司法中,由于公安、检察机关的强势地位,检察机关一旦起诉,法官很少会作出无罪判决。”[7]因此,“法律若不设置相应的控制机制,起诉裁量权的滥用则不可避免,并将导致若干负面效益。”[8]
在司法权力制约中,公、检、法三家的权力应当是相对均衡的,如果过度向法院倾斜,“就会导致法官权力的滥用,”[9]但如果向检察院让步,就有可能导致检察官自由载量权的滥用,因为“在审查起诉过程中,证据是否确实充分,是由检察机关自行判断的,有时甚至是由具体办理案件的检察官个人进行判断的。在这种情况下,就有可能出现不当使用或者滥用存疑不诉的权力,影响案件的公正处理,甚至还可能出现用存疑不诉的权力与犯罪嫌疑人进行私下交易的现象,放纵犯罪。”[10]因此,规范检察官的起诉裁量权实际上是一种权力的制约,是司法相互监督的内在要求。
(三)有利于提升检察执法公信力
检察执法公信力来源于人民群众对检察机关执法的信赖,来源于检察官“严格公正、规范、文明、安全执法的意识明显增强,执法行为更加规范,重程序、重证据、尊重和保障人权的社会主义法治理念深入人心,”[11]司法公信力“是指诉讼程序及判决结果,不仅应当为当事人接受和认同,而且还应获得公众的信任和尊重,从而达到维护社会稳定与和谐的效果。”[12]以量刑建议为例,实践中,针对过去量刑的暗箱操作,检察官“依据被告人实施犯罪的事实、情节、性质,对社会危害程度及其认罪态度,确定其是否具有法定、酌定情节,在法律规定的幅度范围内提出量刑建议,并制作量刑建议书,在量刑建议书上载明对被告人处于刑罚的种类、刑罚幅度及其理由和依据。”[13]这种规范化的量刑建议能增强检察机关的办案透明度,赢得公众的信赖,从而提升了检察机关的执法公信力。
(四)有利于保障人权,维护当事人合法权益
规范检察官起诉自由裁量权监督过程,实际上也是保障人权的过程。尊重和保障人权是刑事诉讼法的核心,修改后刑事诉讼法把这一核心内容列入总则,这一措施是我国刑事诉讼法历史的一次革命,体现了司法对人权的高度重视。检察官自由裁量权的运用和实施,当然不能背离这一核心理念。在保障人权理念的审视下,检察官“应当在平和、理性心态的支配下,在罪行法定和无罪推定司法原则的引领下,牢固树立客观全面地收集、保全对犯罪嫌疑人不利和有利的各种证据的执法观念,树立向辩护方开示与指控犯罪事实有关的各种证据,不隐瞒对被告人有利证据的执法观念。”[14]
当然,规范起诉自由裁量权并不是要检察官禁锢于法律法规条文,而是要根据不同的案情,在法律效果、社会效果和政治效果中,找到平衡点,进而作出符合客观实际的判断,因为“法律作为一种社会解释结构,其面对的是形形色色、纷繁复杂的社会关系,这种社会关系并不是静止不变的,而是不断变化发展、出人意料的。”[15]因此,检察官可以根据案件的客观实际,从化解社会矛盾出发,作出符合实际的价值判断,当然这样的判断是基于自由裁量权规范的基础上,诚如霍姆斯所说的“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。”这个经验,实际上就是起诉自由裁量权理论向实践升华的规范过程。起诉自由裁量权只有规范化,才能减少工作失误,才能最大限度地维护当事人的合法权益。
二、检察官起诉自由裁量权规范的不足
(一)不起诉听证制度发展不平衡
毕竟,在处理案件的过程中,检察官依据的绝大多法律条文以法律原则为主,因为法律原则天生存在缺陷,这一点不同于法律规则,“法律原则区别于法律规则的地方在于内涵的抽象性、模糊性以及开放性,它无法像法律规则那样为”[16]检察官提供规范的具体的操作办法,而恰恰是这一原因,在为检察官提供自由裁量空间的同时,因为没有规范执法行为,会造成同案不同处理的混乱。而设立不起诉听证制度恰好解决这一难题,因为, “对重大疑难案件的不起诉处理通过听证形式向社会公开办理情况,广泛接受社会各界的监督,”[17]已成为制约检察官自由裁量权的一项方式,但在司法实践中,“听证程序至今却尚无统一规范和具体、明确的规定,”[18]因此,各地的不起诉听证制度发展很不平衡,由于没有明确的规定和统一的规范,全国检察机关有的地方还停留在试点阶段,有的甚至还没有建立起来。
在规范性文件缺失的情况下,一些检察院对不起诉案件的听证制度束之高阁,程序上并无不当,因为,无论是法律条文,还是部门规范性文件,都没有规定不起诉一定要实施听证制度。问题在于,近年来,为了顺应检察改革需要,检察机关在检务公开方面已下足功夫,对于涉及人民群众的切身利益,社会影响大、群众反映强烈的案件,检察官作不起诉处理时,一般都要启动听证程序。由于各地实施不起诉听证制度不同步,加上检察官的办案能力和执法水平难于划一,因此,在不起诉听证制度失衡情况下,检察官的自由裁量得出的结论有时难于服众,在一定程序上削弱了检察执法公信力,不利于检察事业的健康发展。
(二)量刑建议随意性大
“量刑建议,是指检察机关在提起公诉之后,就有罪被告人的量刑种类和量刑幅度向法院提出的法律意见。”[19]作为检察官自由裁量权的一个重要组成部分,量刑建议不可或缺。问题在于,检察官量刑建议“通常都是凭借自身的业务水平和生活经历对案件进行裁决,随意性很大,”[20]同时,实践中,如果“公诉人内心的量刑起刑点如果与法官内心的量刑起刑点及对自首、主从犯、退赃、谅解等酌定情节的量刑幅度不一致的话,就将导致检察机关提出的量刑建议不被采纳。”[21]检察官提出的量刑建议本义是制约法官的自由裁量权,约束法官的权力扩张,但是,如果量刑规则没有成为法律,检察官的量刑建议基本上处于摆设地位,不会引起法官的共鸣。就量刑本身而言,如果法官和检察官在起刑点和量刑幅度大相径庭,那么就会出现一个问题,法官将毫无顾虑地将检察官的建议置之脑后,使检察官的量刑建议变得毫无意义。
显然,在有罪被告人的量刑方面能够左右被告人刑罚的是法官,而不是检察官,检察官此时只能是公诉人和法律监督者,行使审判权的只能是法院,只有法院才能判决谁有罪,谁无罪。在这里,规范和事实是一对矛盾的统一体,因此,“把规范和事实结合起来时,二者的张力关系将得到体现,其解决依赖与法官的自由裁量权的运用和发挥。”[22]有意思的是,检察建议是能伸能缩的,如果判决有错误,法院可以提起审判监督程序加以纠正,检察机关可以抗诉。因此,在法官视角,认为检察官量刑建议带有很大随意性的大有人在。
(三)不起诉内部制约机制不完善
的确,在检察官自由裁量权中,相当比例的自由裁量权是以不起诉裁量权来体现的。“我国不起诉制度包括三种具体的不起诉类型:法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉。”[23]刑事诉讼法修改后,针对未成年人犯罪特点,又增加了附条件不起诉这么一个类型,应当说,“附条件不起诉决定具有法律效力,不仅是附条件不起诉作为检察机关一项裁量权的本质要求,而且是附条件不起诉作为一项制度的重要内容。”[24]因此,附条件不起诉和其他不起诉类型一样,属于检察官自由裁量权范畴。
不起诉案件的认定,常常伴随检察官的个人感情色彩,需要内部制约机制来规制。在不起诉案件中,首先作出决定的是案件的承办检察官,承办检察官根据案件的事实判断,结合法律法规,对案件作初步裁定,其中法定不诉,由检察长最终决定,其余的不诉决定交由检察长或者检察委员会决定,问题在于,在案件侦查监督和公诉审查环节,“办案人员在案件的审查中没有对检察委员会决策的程序进行必要的考虑,而从客观上,业务部门办案工作任务量大,无法预留必要的时间给检察委员会,”[25]这就使得检察官的自由裁量没有在内部监督中得到制约和规制,在人少案多的情况下,这一问题尤为突出。
(四)人民监督员监督力度薄弱
人民监督员制度是检察机关外部监督制约的主要形式,是公民参与刑事诉讼程序的渠道。但是,这种制度迄今为止,由于“没有法律条文的支撑,尤其是刑诉法条文规定”,[26]人民监督员对于检察官起诉自由裁量权的监督基本上流于形式,在这种情况下,出于制度上的需要,人民监督员虽然对“三类案件”和“五种情形”进行监督,但还没有从深层次对检察官自由裁量权进行有效监督。由于人民监督员在法学功底和办案经验方面的先天不足,表决过程的人云亦云,监督的效果并不明显,而且,由于人民监督员的介入,使得办案期限捉襟见肘,加剧了审案期限的紧张。因此,现阶段单纯依靠人民监督员的监督,妄图通过监督“迫切需要检察官象法官那样秉持客观公正原则,以最大限度地防止和减少司法不公情况的发生”[27]非常困难,由于人民监督员监督的有限性,这种愿望离现实还有很长的一段路要走。
三、规范检察官自由裁量权的路径
(一)规范不起诉自由裁量权行为,明确界定不起诉自由裁量范围
“自由裁量存在于法律适用、事实认定以及程序处理等环节,”[28]因为,自由裁量“是一个从相对到绝对的过程,在这个过程中,不可避免地掺入了法官的个人喜爱或者厌恶、偏见情感、习惯意识和信念。”[29]因此,难免存在错误裁量,有些还严重背离案件的事实。这里说的虽然针对的是法官,但同样也适用于检察官,因此,为了忠于案件的真相和事实,规范不起诉行为势在必行。
“不起诉是一种程序上的处理,其基本含义是不追究犯罪嫌疑人的刑事责任。”[30]如前所述,不起诉包括法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉和附条件不起诉等,在这些不起诉类型中,按照《人民检察院刑事诉讼规则》(试行)规定,案件符合不起诉情形的,由承办检察官首先作出判断,也就是由承办检察官对案件定性自由裁量,如果承办案件检察官认为案件符合不起诉条件,按照办案程序,先由所在科室讨论研究,然后由部门负责人把案件提交分管领导,分管领导审核后再把案件处理意见提交检察长或者检察委员会批准,为了提高诉讼效率,一般不起诉案件首先由检察长决定,如果检察长认为有必要,可以提交检察委员会审议,如果是自侦案件,发现具有规则第四百零一条规定情形的,应当退回本院侦查部门,建议作出撤销案件的处理。省级以下人民检察院办理直接受理立案侦查案件,拟作不起诉的,应当报请上一级人民检察院批准。鉴于检察官自由裁量权的内部制约机制缺失,应当与时俱进转变检察委员会的业务职能,建议“检委会秘书处作为独立的办案机构应当由现行的综合类管理,改革为三位一体的检委会业务机构”,[31]使检委会成为检察机关的常设机构,以保证检委会的职能能够得到充分发挥。当然,“除了按照法律的规定检察机关有权在可以提起公诉也可以不提起公诉的案件中根据案件的具体情况裁量决定是否发动公诉之外,对于必须提起公诉的案件,检察机关就必须依法履行法定职责,毫不犹豫地提起公诉,而没有自由裁量的余地。”[32]
“在我国现行司法体制、诉讼制度远未达到完善,特别是检察官之选任并非如英美那样精英化的现状下,立法在扩大不起诉制度的适用范围时,明确界定该范围也是绝对必要的。”[33]检察官行使自由裁量权的主要范围,当然主要是公诉审查阶段所涉及的起诉或者不起诉案件,其中不起诉范围应当包括刑事诉讼法第十五条所规定的情形,此外,根据实际情况,应明确不起诉边界和范围,这些范围包括刑事案件的预备犯、中止犯、防卫过当和避险过当的;犯罪过程中属于主观恶性较小的初犯、偶犯、共同犯罪中的从犯、胁从犯,在犯罪后能如实向司法机关供述或者有立功表现,对于造成的损失能积极退赃、赔偿损失并且有悔罪表现的;过失犯罪后有悔罪表现、邻里纠纷引发的轻微伤害等案件,交通肇事案件加害人能够积极赔礼道歉,得到受害人的谅解和解;未成年人或者在校学生犯罪,本人有悔罪表现,符合社区矫正条件的;老年人或者残疾人犯罪、经省级以上人民医院鉴定,患有严重疾病,或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女的。
(二)建立和规范不起诉听证制度,增强办案透明度
建立和规范不起诉听证制度,是制约检察官自由裁量权,增强司法程序透明度,保障当事人的知情权和辩护权的一个重要举措。在没有实施听证的检察院,由于不起诉决定的理由、证据不公开,侦查机关不满意、被害人和犯罪嫌疑人也会有猜疑,容易形成“缠讼”、“讼累”等负面影响。[34]因此,建立和规范不起诉听证制度势在必行。
按照司法惯例,听证有两种类型,一种是依职权的听证,另一种是依申请的听证。承办检察官在审查案件过程中,认为案件符合不起诉条件,没有起诉的必要的,都属于听证范围。在作出不起诉决定之前,检察机关案管中心应当告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,检察机关应当组织听证,当事人不承担检察机关组织的听证费用;必要时,根据案件的具体情况,检察机关可以依职权,组织听证。
检察机关应当在听证的七日前,将举行听证的时间和地点书面或口头通知当事人;不起诉听证会应当公开举行,除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外;听证由检察机关指定的非本案承办人员主持,当事人对主持听证的检察人员认为与本案有直接利害关系的,有权申请相关人员回避;听证会的当事人都应当到场,除特殊原因委托律师、亲友代理以外;听证会的评议员应当由检察长、分管副检察长、人大代表、政协委员、人民监督员以及当事人推选的代表担任,并组成合议委员会;听证过程中,承办案件检察官应就当事人违法的事实、证据和适用法律以及量刑建议提出意见,当事人进行申辩和质证。听证应由检察机关书记员制作笔录,交当事人审核无误后签名或者盖章。听证合议委员会应当充分听取案件承办检察官、当事人、当事人律师等人员的意见,听证结束后,检察机关最迟在30个工作日内,重大、复杂、疑难案件可以延长15个工作日,根据听证笔录以及相关法律法规,作出决定。
(三)强化内外部监督制约,拓展监督的覆盖面
应当看到,检察官除了拥有对案件起诉的自由裁量权外,同时“在检察机关直接受理有关案件时,并不排除检察机关集侦查机关、公诉机关和法律监督机关三位一体的局面。”[35]这也意味着检察官拥有其他部门和个人不能替代的起诉自由裁量权,如果没有权力制约,就有可能使自由裁量权泛滥。因为“一切有权力的人都容易滥用权力”,[36]所以,拓展检察官自由裁量权监督和制约覆盖面是必然的。
从成熟的经验看,目前对检察官自由裁量权的制约主要包括内外监督两个方面,内部监督包括上级院、本院检察长、检察委员会和各业务部门的监督和制约;外部监督制约主要包括公安机关、法院的制约和监督,当事人的监督以及人大代表、政协委员的监督、人民监督员的监督等。
在内部监督中,首先是检察长、检察委员会对检察官自由裁量权的监督制约,这种监督和制约,一般通过对案件的实质性审查得到实现,因此,检察长、检察委员会委员亲历阅卷、参与案件审理非常重要,尤其是重大、复杂、疑难案件的办理。业务部门的监督主要是各部门之间按照办案规范各司其职,互相配合,相互监督。上级检察院对下级检察院的领导和监督,主要通过业务指导、挂牌督办等方式实现,其中自侦案件符合不起诉条件的,依程序经过本院检察长或者检察委员会的决定后,相关案件材料交上级院审核,经审核发现错误的,下级院必须及时纠正并将执行情况向上级院汇报。
在外部监督中,主要是公安机关和法院的监督,根据刑事诉讼法规定,对于公安机关移送起诉的案件,人民检察院决定不起诉的,应当将不起诉决定书送达公安机关,公安机关认为不起诉决定有错误的,可以要求复议,如果意见不被接受,可以向上一级人民检察院提请复核。人民监督员对检察机关的监督主要体现在“三类案件”和“五种情形”上,但是,从司法发展规律看,目前人民监督员的监督面太狭小,建议把监督面拓展到所有的不起诉案件,同时在选任和业务培训工作方面下大功夫,以增强监督的针对性。当事人监督表现在对检察机关不起诉决定不服的,可以申诉,也可以径直向法院提起自诉。此外,人大个案监督也非常重要,但基于事后原则,人大的个案监督应当在检察机关作出不起诉决定之后展开,而不能在此之前提出监督“建议”。[37]
(四)规范量刑建议程序,强化量刑建议监督
量刑建议是检察官自由裁量权的一个重要组成部分,鉴于“检察官是刑事诉讼程序中唯一能够参加案件全过程的参与者,”[38]检察官的量刑建议对于案件的判决具有一定的参考价值,因此,规范检察官量刑建议也是对检察官自由裁量权的一个约束和监督。如前所述,检察官的量刑建议并非具备法律上的约束力,对于检察官的量刑建议,法官可以采信也可以不采信。考虑到一些检察官在量刑建议上的粗制滥造,须从规范和完善量刑建议程序入手,使检察官自由裁量权得到规制。
建立量刑建议审批制度,加强量刑建议的提出程序运作监督。检察官提出量刑建议,“需要全面考虑所有可能影响量刑的因素,包括从重、从轻、减轻或者免除处罚等法定情节和被告人的认罪态度等酌定情节”[39],同时,积极听取当事人、辩护律师的意见,对于未成年人犯罪还要做好社会调查,全面掌握量刑证据。庭审过程中,根据庭审中出现的案件事实、量刑情节、证据材料、案件定性等变化,主诉检察官应及时变更量刑建议,而不再要求法庭延期审理。对于复杂疑难案件,检察官在量刑建议上意见分歧很大,可以把量刑建议提交检察长或者检察委员会讨论决定,以提高量刑建议的准确性。要规范量刑建议书制作的统一格式,包括被告人的基本情况、处于刑罚的种类幅度、可以适用的刑罚方式以及量刑建议的事实和理由等,积极推进规范量刑建议的监督方式。法院判决之后,要对法院是否采纳检察机关量刑建议进行审查,如果发现判决或者裁定确有错误,符合抗诉条件的,经检察长或者检察委员会决定,应当提起抗诉。（农日吉）
[1] 作者简介：农日吉,广西百色市隆林各族自治县人民检察院法律政策研究室主任,邮编:533400,Email:zgk8209065@126.com
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