“民告官”： 条文背后的力量博弈

    “民告官”制度的修改调整，不应仅限于字面条文的叙事布局，还应关注法条运行背后的制度因素。

    继刑事诉讼法、民事诉讼法后，被称为第三大诉讼法的行政诉讼法的修改将于10月提交全国人大常委会初次审议，这引起了社会的广泛关注。

    “民告官”，是行政诉讼或行政官司的俗称，然而，行政诉讼法施行二十余年以来一字未改，着实令其制度功能严重受阻。

    “民告官”的制度修改之所以迫切，还存在另一个基本原因，那就是行政案件的审理常常无法正常运行。审理难、执行难等老大难问题由来已久，且一个都没有得到彻底解决，导致在很多情况下，诉讼更多的是在走过场。好不容易纳入司法渠道，却又无法公正审理，自然会让不少当事人感觉失望，也严重削弱了司法公信力，从而令本就不景气的行政诉讼雪上加霜。

    而行政案件的审理之所以常常难以正常运行，乃是因为法院本身受到的权力干预。在法院与政府存在利益链条的制度框架中，想要实现法院的依法独立审判，常常具有惊人的难度。

    由此可见，行政诉讼法修改的另一个基本方向，乃是确保行政案件审理的正常运行。而要实现这一点，尽可能摆脱行政诉讼的外在权力干预，以实现依法独立审判就显得尤为重要。正是在这一意义上，级别管辖的制度调整就显得不可或缺。值得注意的是，最高人民法院的有关管辖解释对此曾经作出了不懈努力，但司法解释毕竟不能同法律相提并论，应当尽快上升到法律层面，以实现对级别管辖调整的法律化。

    当然，作为“民告官”的一部基本程序法，行政诉讼法需要修改的内容还有很多。无论是理论界还是实务界，都提出了诸多中肯的建议。例如建立公益诉讼制度、引入调解以及增加判决类型等等。毫无疑问，这些技术层面的具体修改意见之所以意义重大，乃是因为行政诉讼法需要技术支撑，而不是只靠理念与口号运行。

    既然我们不会只满足于看到文本的欠缺，而是也看到了条文背后的力量博弈，“民告官”制度的修改调整，不应仅限于字面条文的叙事布局，以及篇章结构的优化调整，还应关注法条运行背后的制度因素。在法院还经常受到权力干预的现实场景中，法律条文再先进和缜密，也无异于纸上谈兵，或者只是为法条主义提供研究的文本，于公众权利救济以及政府权力规制并无实际意义。

    毋庸置疑，我们不能迷信司法的作用，不应夸大诉讼的功能，也无需神化官司的意义。然而，正是“民告官”制度的存在，让公众看到了一条官民对话的理性与温和的制度途径。在这条途径中，至少从形式上，人们可以看到的是，官民双方的法律地位是平等的，裁判者的地位是中立的，解决纠纷是坚持证据裁判主义的，也即是以证据为根据而不是以权势为依托的。这种制度平台让人们看到希望，对于政府的依法行政也就自然会拥有更多的信心。

    （作者：天津医科大学 何才林）